一、行政领导角色

研究公共行政领导者，要从韦伯对行政官僚的论述开始。韦伯在其组织理论中，对行政官僚作了全面的论述，这些阐述对公共行政领导角色的界定具有奠基意义。

马克斯·韦伯是德国著名的社会学家、经济学家和管理学家，与泰勒和法约尔是同时代的人，是德国古典管理理论的代表人物。韦伯在管理思想史上的最大贡献，只提出了官僚制理论，被誉为“组织理论之父”。在德文和英文中，官僚制又可翻译为行政集权制、官僚政治，是指通过职务或职位，而不是通过个人或世袭地位来管理。因此，“官僚制”一词并无贬义。韦伯对行政官僚的论述是官僚制理论的重要内容。

韦伯指出，现在的官僚制存在着一种正式的管辖范围，这种管辖范围一般是由规则来确定的。官僚制组织包含这三项要素：（1）职责。它是按行政等级而设置的目标要求以及日常活动的规章，是作为正式职责来分配的。（2）权力。执行这些职责所需要的权力是按一种稳定的方式来授予的，并且由官员能控制的、宗教的或其他的强制手段严格加以限制。（3）资格。它明确规定了正常而持续地履行职责和行使相应权利的方法，只有符合条件的人才有资格进入政府。在国家的领域中，以上三项要素构成一个官僚制的机关。

二、行政官僚的特征

根据韦伯的论述，在最纯粹的官僚制的行政管理班子中，行政官僚具备以下特征：

1. 行政官僚个人是自由的，仅仅在事务上有服从官职的义务

在进入公共部门之前，行政官僚是国家的公民，享有宪法规定的权利和义务；在进入公共部门之后，他们不仅要承担原来的权利和义务，而且必须服从某些新的特殊的权利和义务。从行政法的角度来看，前者的角色是公民，而后者的角色都是公务员。行政官僚要服从公务员法的管理，同时服从一般法律的约束。但根据契约受命，行政官僚与政府的关系原则上是建立在自由选择的基础之上，他们可以签订契约而进入政府，也可以通过解除契约而辞职离开政府。

2. 行政官僚处于固定的职务等级制度之中

机关等级制赋权的原则意味着一种严格而有秩序的上下级制度，上级机关对下级机关进行监督。这样的管理原则是下级领导者按照确定的方式将其决策提交给上级领导者审核。在官僚制模式得到充分发展的场合，机关等级制是按领导者个人独裁的方式组织起来的。当管辖权力按级别划分的原则得到贯彻时，在公共机关，等级隶属关系意味着上级领导者可以直接管理下级的事务。

3. 行政官僚拥有固定的职务权限

在按照官僚制进行组织的政府机构里，有各种法定的职位，每个职位都规定有法定的责任，实现了这些责任就实现了管理目的。同时，每个职位都有法定的权力，可以发号施令，这些权力有物质的、精神的以及其他形式，行政官员可以在法定的范围内自由地运用。为了正常而连续地完成这些职责，为了更好地运用相应的权力，行政官僚必须符合一般规定的供职资格。在公共且合法的政府中，责任、职权和任职资格这三种要素构成官僚制的权力。

4. 行政官僚根据专业业务资格任命而不是由选举产生

在最合理的情况下，行政官僚必须具有通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格。在具有古老文化传统的国家中，强烈要求由训练有素的专家进行行政管理，拥有教育文凭经常与担任公职联系起来。理所当然，这些文凭或证书加强了官员在社会地位中的身份因素。完全专业化的办公室管理，通常要求行政官僚有完全的和专业的训练，这种训练是行政官员胜任本职工作。

5. 采用固定的货币薪金支付报酬，大多数有权领取退休金

官僚拥有固定收入，他们不但接受作为正规的金钱报酬的定期定额的薪水，而且接受作为老年保障的退休金。薪水不是像工资那样根据所做的工作来计算的，而是根据地位，也就是按照官员的职责来确定，此外也可能根据任期的长短来决定。官员相对稳定的收入和社会尊重的精神报酬，使得当官成为值得追求的职业。

6. 行政官僚把他们的职业是为唯一的或主要的职业，也就是说公职成为一种职业

首先，官僚需要培训，职业培训课程也被作出严格规定，这使得官员在长期的工作中具有充分的能力，而且，官员获得公职还要通过一般性的和专门性的考试。其次，官员的职位在本质上是一种责任。从法律和事实来说，不能把担任公职当作索取金钱和报酬的来源，也不能把担任公职当作一种用劳务去换取等价物的普通交换行为。行政官僚进入某种办公机构，就被认为是接受了一种要忠诚管理的特殊义务，以此作为对生计安全的回报。作为一种纯粹的形式，他决定公职人员的新式忠诚的本质不是与某一个具体的人建立关系，而是对非个人的职能目标效忠，这不同于封建或世袭的权力关系中臣仆或门徒所具有的忠诚。最后，在这种职能目标的背后，文化价值观念经常起作用。这些目标就成为那些世俗的和超世俗的人格化主人的化身，他们为这些主人提供思想上的光环。

7. 行政官僚有较确定的职业发展途径

他们可看清自己的前程，职务升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之，取决于上司的评价。在公共服务机关的等级制度里，官员的事业生涯已被设定。行政官僚从比较低级的、比较次要的、报酬较低的职位向更高的职位升迁。一般官员自然希望有确定而机械的升迁标准；如果不是在官职方面，至少在薪水等级方面如此。他希望这些条件是根据资历来确定的，或者根据在专业考试中所取得的等级来确定，这对他的事业生涯有终生影响。正常情况下，官员的职位是终身性质的，至少在公共管理制度中如此。作为一种事实上的规则，即使在可以解雇或定期重新任命的地方，终身任期已经成为先决条件。

8. 行政官僚在工作中完全同行政管理物资分开，个人不得把职位占为己有

政府管理确立了公私分离原则，即把职务工作和私人活动区分开来。从原则上讲，文官服务的现代组织把办公机关和官员的私人住所分开，并且一般说来，官僚制把官场活动与私人生活明显区分开来，公共费用和设备与官员的私产是毫不相干的。总的来说，是把行政机关与家庭分开，业务工作与私人往来分开，公共财物与私人财产分开。公务管理的现代模式越是完备，这种分离就越是彻底。官员的服务必须保证严格的、客观的履行特别公务职责，不是出于任何个人的顾虑。而且，行政官僚必须坚持公务优先于私务的原则，当公共机关充分发展时，公务官员要求官员有充分的工作能力。

9. 行政官僚要遵守严格的职务纪律和接受监督

现在机关管理要遵循普遍的原则、法律和部门纪律。这些规范有一定的稳定性，并且在学习之后可以加以运用。有关这些规则的知识表现为官员们所要掌握的一门专业的技术性学问，包括法学、行政和管理知识。现在行政管理的规则由行政管理自身的本质决定。这与凭个人特权或恩宠来处理所有关系的专断的方式形成截然相反的对照，这是法治与人治的区别。行政官僚不仅要规范行政，而且要接受来自各个方面的监督，这些监督来在行政机关内部、司法机关、立法机关、社会团体、社会公众和舆论。

综上所述，与传统的行政组织相比，官僚制是历史上巨大的进步。官僚制意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的代替物。官僚制组织利用其层级系统的权威、行政官僚的规范化和功能的专门化，使大规模的复杂任务的有效完成，行政管理自此由经验管理走向科学管理。但是，不可否认，官僚制也有其不可避免的缺陷。出于对理性和效率的无上推崇，他要求官僚像齿轮、杠杆和螺丝钉等标准件一样，组成一架精密的符合机械力学原理的机器，这是做不到的。事实上，人的差异性和多样性使得千人千面，由官员组成行政组织机器只能是一个幻想。这种设计不良的机器和操作规则一起扼杀人的积极性，扼杀竞争。传统官僚主义体制还有一个特点，对专门技术的崇拜和依据条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题，但却产生了更多的问题，这种机械性官僚体制的后果在于使得行政官僚得过且过和不负责任。莫顿认为，行政人员有两种不健全的人格。一种是支配倾向的人格，行政庭官僚以代表整个组织的权力和声望的身份行动，他的官方角色被赋予了明确的权力，这常常会产生一种实际表现出来的盛气凌人的态度，官僚本人在等级制度中的职位及它与公众相比所处的地位可能会增强这种态度。这样会使官僚对内支配下属，对外支配民众，官僚作风自然产生。另一种是顺从倾向的人格，行政官僚为了能够生存和发展，有时不得不顺从。行政官僚处于等级制度之中，必须严格服从行政法和组织的纪律，必须服从上级的领导和控制，即使是错误的也必须先服从，执行以后再提出建议。并且，行政官僚必须服从政治官僚的领导。