一、领导体制的内容

领导体制是个综合的概念，一般的领导体制指的是政党、国家机关、企事业单位和社会团体，以领导权限划分为基础所设置的机构和各种领导制度的体系。领导体制是领导关系的制度化和体系化。我国行政领导体制是国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务进行管理的领导制度体系。国家行政组织或公共组织对行政管理主体的一种概括，有的学者以政府作为它的代名词。广义的政府包括立法、司法、行政三个部门，狭义的政府则指行政部门和国家行政机关。学者以是否具有行政职责来区分行政组织和非行政组织。有的学者提出类行政组织或中介行政组织。总之，公共组织是一种泛指，政府或政府行政组织是其主要构成部分。

领导体制主要是围绕领导权的划分和实施所形成的制度体系，对领导权的划分应该具有一定的原则，在原则基础上建立一套领导机构，形成部门体系，建立一套权力和责任明确的权责体系，并且配置与之相适应的干部人事制度。 领导体制是在政治经济体制基础上逐步形成一系列原则的支配下，逐步建立起来的。这些原则根据政治、经济的实际需要而不断变化。

1. 服从目标原则

要设置领导组织机构，首先要明确领导组织机构的目标，目标是领导组织机构的灵魂，是设计领导组织机构的依据。服从目标原则是组织领导机构设置的起点，领导组织机构的设置，要以领导体制的目的为依据，从目的出发，决定组织机构设置与否、如何设置。服从目标的原则是领导组织机构设置的标准。衡量领导组织机构设置是否合理，最终的标准是看能否促进目标的实现，是否有利于任务的完成。

2. 完整统一原则

领导组织机构必须是完整的，是在高度民主的基础上的高度集中。它反映了领导者与被领导者、上级组织与下级组织、中央与地方、组织与个人之间的正确关系。

3. 适应性原则

领导组织机构的设立，都要因时、因地、因条件治宜。要真正适应领导任务的需要，适应生产力发展的需要，同时还要有一定的弹性。

4. 精干高效原则

设置领导组织机构必须强调精干高效。领导组织机构的整体结构以及各组成部分，要尽量减少层次，减少环节，减少分支。坚决克服和防止机构臃肿，层次重叠，软弱涣散，政出多门，职责不清，办事拖拉，人浮于事，官僚主义等弊端。高效是现代科学进步和社会发展的必然要求，也是衡量一个组织系统是否处于最佳状态的重要标志之一。精干是高效的前提，只有精干才能高效。因此，要把领导组织机构作为有机结合的若干组成部分的整体来进行规划和设计。设置机构，要从现实整体协调的观点来考虑，充分注意对整体结构、整体效果的影响。一个组织机构只能有一个精干有力的领导集团或指挥系统，不能搞重叠领导，多头领导，交叉领导。组织机构内部的各个部分要合理排列组合，做到分工不分家，分层不脱节，提高整体组织机构的可靠性和效率。

5. 权责相称原则

在领导组织机构的设置上，权力和责任是并行的。不能设置有责无权或有权无责的职位，必须贯彻权责相称的原则。通过建立岗位责任制，明确规定，领导组织机构内每一个管理岗位、每一名领导人员和管理人员的责任和权力。赋予他们的责任和权力要相对应，有多大责任就要有多大权力，并且要同相应的经济利益结合起来，实行必要的奖惩制度。

6. 合理宽度原则

领导组织机构的设置，要确定领导者所管辖的下属机构和人员数目的限度。确定领导宽度，必须考虑上下级关系复杂程度上下级知识的多少和能力的强弱、下级工作分散性的大小、下级活动同类型的大小等因素，以求高效精干的完成领导任务。

7. 动态性原则

任何组织机构都是随客观形势的发展变化而不断发展变化的，因此，必须根据客观形势的变化，对组织机构进行不断调整和改革。

为了完成领导组织机构中的活动目标和任务，需要在适当分工的基础上把人们组织起来。领导体制内部特定的分工与协调关系就构成了领导组织机构。

现代领导组织机构一般由五大系统组成，包括决策系统、执行系统、咨询系统、信息情报系统和监督系统。每个系统内部由于工作性质不同，形成多种多样的结构。

领导决策系统是领导机关的灵魂，是制定和发布指令的司令部。一个领导机关只能有一个决策中心，否则，政出多门，就会造成混乱，降低领导决策效能。决策系统必须有精干，是领导体制的核心。

领导执行系统是准确、有效的执行决策系统的各种决定、指示、命令，并对其落实负有直接责任的机构。实际上，每一个下属组织都是上级的执行机构，这个机构要求结构严谨，人员忠诚，富有组织指挥才能。在现代领导组织机构中，有系统与决策系统的关系大体有直线型、职能型、矩阵型、事业部型、扁平型和星座等类型。其中贯穿单一领导、双重领导和业务指导结构。

领导咨询系统是为领导决策提供有科学依据的计划、方案和意见的智囊部门。咨询机构的工作是决策者智力的扩大与延伸，是领导决策科学化、民主化的前提和保证。他的任务是为决策者提供预测研究，帮助领导发现问题，确定决策目标，为领导进行决策提供科学依据和方案，纠正决策者决策行为偏差，为决策者提供咨询服务。领导咨询系统是在领导组织机构中大都设立了政策研究或经济、技术发展研究中心。

领导信息情报系统是收集处理、传递和使用信息的组织机构。通过监督机构，领导者可以掌握和了解决策执行的进度，明确执行者的责任，检查他们为执行命令采取的行动。在领导监督系统中应遵循权力制约原则、经常性原则、客观公正原则和具体有效原则。

在领导体制中包括领导权力体系的划分。领导权力体系是领导体制中一个基础性的结构体系，包括领导权力、领导责任和权责体系。

所谓领导权力，是一种行政组织中产生的，得到行政组织合法认可的，为了完成不同组织职能而授予的，影响组织成员和组织行为的能力。

所谓领导责任，是指权力主体应当履行职责任务的必要性。它表明权力主体对完成职务的同意和承诺，是对完成职务的认可。同时责任意味着权力主体应当承担行使权利的后果。

所谓权责体系，是各级领导者层层授权行为所促成的，是行政组织中各部门及工作人员得以开展工作的权力和责任系列。一般来说，在授予一定权利的同时，就赋予一定的责任，因为权力和责任是不可分割的。在领导体制内部，只有明确规定各个部门之间的职责与权限，才能保证各个部门独立有效的工作。明确划分职责和权限，是现代领导体制不可违背的根本原则。

领导权力体系的基本结构主要是指权力关系在组织中的分布状态，大体范围直线关系和参谋关系两种类型。所谓直线关系，是一种存在于上下级之间的指挥与服从、监督与汇报的关系。如果一个人必须执行另一个人的指令，或一个人有责任向另一个人汇报工作，那么这两人之间就是直线关系。所谓参谋关系，是一种顾问、咨询和建议性的权力关系。如果一个人的工作只限于出主意、想办法、搞论证，他就属于参谋性人员。

在领导体制中，领导权力体系的直线关系多呈现为“阶梯放射形”状态，其阶梯结构与组织的管理层次相协调，而放射性状态与组织的管理幅度相适应。领导权力体系参谋关系一般表现为“吸附型”状态。领导权力体系的运行大体分为集权型和分权型，主要是指领导决策权的集中与分散的程度。集中型权力体系上层的决策事务一般比较多、比较重要，影响面比较大，上级主管人员对下级主管人员的决策事务实施有比较多的审核、检查和批准的措施。分权型权力体系一般下级人员参与的决策比较多、比较重要，影响面比较大，上级对下级主管人员所做的决策审批环节比较少。 领导班子结构即干部制度是领导体制的内容之一。领导班子结构科学化是提高领导集体整体效能的关键。

二、领导体制的作用

领导体制作为独立或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，要用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。它的核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式，其主要作用表现在以下方面：

1. 领导体制是公共行政组织系统的灵魂

领导体制是相对于具有一定独立形态的组织系统而言的。如果把公共行政组织比喻为一个活的有机体，管理层次和组织机构相当于它的骨骼，领导体制则相当于他的神经系统，它遍布着全身，并和组织结为一体。组织内部的领导活动是在整个组织系统的领导体制下进行的。领导体制是领导活动得以贯彻执行的实体，领导活动与领导体制密不可分。领导活动是由领导者、被领导者和具体领导情境组成，领导者的各种领导活动只有借助于完整的、健全的领导体制才能贯彻执行。

2. 领导体制是领导制度贯彻和执行的客观机制

领导制度决定组织的性质，反映的是组织系统中领导关系的内容和本质，是与国体相联系的。而领导体制是组织系统中的领导关系和领导活动的外在表现形式，是领导活动的具体制度和体系，是领导制度的具体体现，是与政体相联系的。一旦领导制度确定下来，就是要借助于领导体制加以贯彻执行。领导体制的形式是多种多样的，需要不断变革，以适应领导制度的需要，并为领导制度的实现发挥积极的作用。

3. 领导体制是领导者与被领导者之间建立关系、产生作用的桥梁和纽带

从领导体制与领导者个人的关系上看，公共行政领导者个人的领导活动的都是通过一定的行政领导体制进行的，，其领导效率和能力必然受到领导体制的影响。要发挥领导作用，解决领导体制问题往往比解决领导者个人素质和个人能力问题更关键、更重要、更有全局性。因为领导者的个人素质和个人能力固然重要，但领导体制决定了领导者水平和能力的发挥及所能发挥的程度。任何领导活动都是领导者对被领导者的思想行为施加影响，并共同作用于客观对象的过程。在这个过程中只有凭借领导体制，才能将每个成员组合在一起，形成一级领导一级的，层次分明的有机整体。领导体制的科学化程度，直接决定了领导者个人才能的发挥程度。

4. 领导体制是领导活动借以实现的工具

领导体制可以把分散的个人和独立的组织联合起来，使领导者和被领导者组成一个有机的整体，形成一个系统的体制，使之产生整体效应。人们可以借助于领导体制，把个人行为合并为组织行为，运用一系列科学方法，达到公共行政管理的目的，并通过领导体制的科学化，防止和铲除官僚主义。为了使领导活动民主化和高效化，不能只寄希望于领导者个人的素质，而主要应靠体制，如果体制科学，告别领导者的腐败和弊端将受到体制的抵制，将能保证领导活动的科学化和各项事业的发展，提高公共行政效率。