1.1公共政策的概念和特征

1.1.1 公共政策的概念

一、公共政策的概念

1、政策

“政策”是人们最常用的词之一。“政策”和“政治”这两个词之间存在着密切的联系。我国古代有“政”和“策”两字，但是分开使用的。“政”指的是政治、政事、政权，统治者、当权者所处理的事物，即政府工作，也可做动词理解；“策”主要指“谋略”、权术。

汉唐时期，日本大规模地吸收中国文化，许多汉字也传入日本。“政”和“策”逐渐成为日文中两个常用字。在英文当中，“政策”（policy）一词是在近代从“政治”中逐渐演变出来的，是指政府、政党等组织为了完成特定目标对所要采取的行动的一种表达形式，有时也指权谋、治术。日本在接触到英文“Policy”后，从早已传到日本的汉字中选择了“政”和“策”这两个字，把这两个字及其含义合在一起，将“Policy”翻译成“政策”用来指政府、政党在政治上所采取的方针、策略以及推行此方针、策略所采取的手段。另外，它还包括“各组织体在经营上或发展上所采取的一些计划、手段”。1840年以后，政策这个词又从日本传入中国，变成中国社会政治生活中的常用词。

广义：人们为实现某一目标而采取的行动方案。计划性；确定性（实际要做的或是正在做的，不是打算做的）。主体是个人、团体或国家政府。个人有计划的活动过程只是个人的活动策略，只能称为私人政策。团体有计划的活动过程虽可称之为政策，但也不一定是公共政策。只有由政府为解决社会公共问题制定的政策才是公共政策。

狭义的“政策”概念：国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。

2.公共政策

中外学者对公共政策的界定：

⑴伍德罗•威尔逊认为，公共政策是有政治家，既具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。(这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。)

⑵戴维•伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。（这个定义侧重于公共政策的价值分配功能，但对价值可以有广义的理解）

⑶拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。(这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及与一般计划的区别，但内涵过于笼统。)

⑷托马斯•戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。(这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了"不做"的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在的偏差。)

⑸詹姆斯•安德森认为，公共政策是政府的一个由目的的活动过程，这一过程是有一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。（这一定义强调公共政策是政府官员的活动过程，是政府实际做的事情而不是政府打算或将要做的事情，指出了公共政策的动态性和实证性。但这种理解忽视了价值判断与政策方法的重要性，尤其忽略了政策执行的重要性。）

⑹国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。(这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但定义没有把公共政策的本质反映出来。)

综合表达：公共政策是有政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事物实施共同管理过程中所制定的行为准则。（1）主体；（2）需求基础（指向的范围）是公共事物；（3)内容是行为规范；（4）活动过程（5）主体对自身管理制定准则

二、公共政策的本质

（一）国内不同学者的观点

1、陈振明：是阶级意志和利益的集中表达，是各种利益关系的调节器，它服务于社会经济的发展。

2、宁骚：公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

综上所述，在对公共政策的本质理解上，应突出的内容有：第一，它是对全社会的利益进行分配，而不是其它分配。第二，它是基于多种利益关系的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。第三，它是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事论事式的分配。第四，它是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配。

（二）本书综合性观点

政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。

集中一点，就是要就解决利益的增进与分配问题，是社会利益的集中体现。

（三）利益是公共政策的核心要素

1、利益是一切思想的出发点

2、利益是行动的目标

3、政治是统治者利益的集中体现

4、政策是实现国家利益、社会利益的手段

5、政策的本质在于社会利益的权威性分配

（四）公共政策调节利益的程序：选择，综合，分配，落实

1、利益选择：作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于治统治的需要。在市场经济条件下，政府是多元利益主体之一，也要寻求自身利益的最大化。所以，制定政策时，政府是利益的首先选择者。这种选择既有那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。

2、利益综合（整合）：美国著名经济学家罗尔斯认为，社会是为获取共同利益组成的协同事业体。各社会成员具有互相一致的利害关系。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。政府必须综合平衡各种利益关系。利益综合建立在利益选择的基础上。

3、利益分配：政策具有配置资源的功能。对不同的政策对象而言，既存在直接受益者，也有间接受益者。

4、利益落实：政府是政策的主体，需要主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即使分配的利益到位。

释义：

①公共政策的本质是解决社会公共利益（物质利益和精神利益）的增进与分配问题。

②公共政策对利益的分配过程是动态过程，大致经历4个环节：利益选择，利益综合，利益分配，利益落实。

③公共政策对利益的分配服从于政府整体目标需要，即服从于政府对利益的追求。

④公共政策对利益的分配与增进过程，是有时间与空间限制的。

1.1.2公共政策的基本特征

1、整体性

政策的内容和形式具有完整性;政策的过程具有完整性等.

2、超前性

政策是对未来的一种安排与指南,所以必须具有一定的超前性.

3、层次性

不同的主体制定的不同政策是有主次之分的.

4、多样性

由于政府职能管理内容的扩大,而引发的政策问题页涉及到诸多领域,从而变得多元化和复杂化.

5、合法性

政策体现着政府的行为,在法治国家,政府的行为必须依法而行.

案例1-1-1：

江西殉葬改革多地现“抢棺砸棺”

信息来源：新京报　 2018年07月31日

殡葬改革

江西火葬区补上缺漏：鹰潭、宜春、上饶、吉安四地全域纳入。

2015年4月后，鹰潭、宜春、上饶、吉安，江西这4个设区市成了全省遗留的非全域火葬区。而在近期，它们均获批调整为全域火葬区。

7月7日，澎湃新闻记者从江西省政府信息公开网了解到，江西省政府已于6月末批复同意了鹰潭市等4个设区市全域调整为火葬区的请示。至此，江西全域为火葬区。

自2018年4月以来，江西多地推进殡改。6月14日，江西省委常委会召开会议，学习习近平总书记对脱贫攻坚工作重要指示精神，研究贯彻落实意见。其中，会议审议并原则通过《关于加快推进殡葬改革促进殡葬事业发展的实施意见》。强调，要持续开展殡葬乱象治理，全面推行遗体火化，推广节地生态安葬方式，加强殡葬服务设施建设，完善便民惠民措施，发挥党员干部示范带头作用，大力破除丧葬陋习，推动形成移风易俗、文明节俭的殡葬新风尚。

突出问题>>

土葬7天被“强行起棺”江西多地现“抢棺砸棺”。

今年夏天，江西多地出现“抢棺砸棺”的场景；执法队进村入户，强行将村民的棺材抬走，成百上千副棺木，密密麻麻地在空地上堆积如山，挖掘机一锤一锤捣毁，一口口的棺材瞬间化为碎木。

今年4月起，上饶市正式推开殡葬改革，提出要打好殡葬改革硬仗，加快基础设施建设，确保到今年年底每个村都有公益性墓地扎实做好通道沿线的整治工作，确保可视范围内没有乱埋乱葬坟墓；大力推进绿色殡葬，确保2020年年底之前全市火化率达到100%。

据媒体报道，短短一个多月时间，该市至少收缴、焚烧5000余副棺木。一个有着上千年土葬文化的地区，以如此剧烈、快速甚至强力的方式推进殡葬改革，也夹杂着争议的声音。

近日发生在弋阳县漆工镇杨桥村的“强行起棺”事件，则引发了村民的质疑。今年4月1日，杨桥村齐川源小组81岁的村民郑某意外身亡。”头七”过后的4月10日，按照入土为安的习俗，其家人为郑某实行土葬，坟墓就设在离家400米远的山脚下。

郑某去世的日子，正是上饶市在弋阳县召开全市绿色殡葬现场推进会的前一天。殡葬改革提倡节约土地及保护环境理念，如何处理郑某的安葬问题，被定义为一场树立殡改样板的“硬仗”。漆工镇组织镇、村干部来到死者家里宣传绿色殡葬政策。但郑某的家人认为，“逝者已入棺进坟，无论如何也不能同意起棺”。

劝说无果，在僵持与压力之下，弋阳县殡葬综合执法工作组决定强行起棺。4月17日，漆工镇联合由县民政局、公安局、城管局、城建局组成的殡葬综合执法工作组对郑某的坟墓进行强行起棺，并将棺木及死者尸体送往县殡仪馆进行火化处理。处理完毕，弋阳县委宣传部通过微信公众号“弋阳关注”发文称，“整个处置实施过程进展顺利，家属情绪平稳”。

铅山殡葬改革一律火化当地否认“运动式执法”。

江西铅山县推行的殡葬改革，要求全县在6月15日前全面完成棺木收缴，从7月起，“不分身份、不分地域，亡故人员遗体一律火化，一律不得土葬，遗体火化后骨灰全部入葬公墓”。

有评论指出，铅山县这一轮殡葬改革，有“运动式整治”和“一刀切”之嫌。负责殡葬改革的铅山县民政局绿色殡葬建设工作领导小组回应新京报称，改革是在上级部门要求下循序开展，鼓励居民主动上缴未使用的棺木，每个奖励1500元；除部分特定区域外，已经实行土葬的仍可保留原状，对于迁坟及火化等全部费用，县里将安排专项资金报销。

有声音指出，铅山县这一时间表，“节奏”上显得过于急迫。对此，铅山县殡葬管理所上述工作人员称，当地从2003年起便在民间宣传绿色殡葬，之所以近期开展专项整治，也是在江西省、上饶市的统一部署，以及国家民政部的文件精神之下展开，不是“运动式”执法。

安庆市桐城大关镇图冲村88岁的潘秀英为了能睡棺木安葬，四次喝农药自杀，后被抢救过来。

媒体评论>>

新京报：流传干年未必是限习心存敬畏。

在中国的传统社会，殡葬文化绝不是土葬还是火葬的区别，还是上得了山、上不了山的最后审判。它的背后，是一整套乡村秩序，附丽着信仰、规训、惩罚、价值、教育、传承.....在这样的乡村文化秩序中，一个敢于做坏事的人将被孤立，一个乐于做好事的人又将得到鼓励。在这样的文化系统中，坏人不太敢做坏事，而普通人更容易变成好人。

殡葬改革，决不能简单化为环境改造问题，而是家风、乡风与民风的传承问题。死亡不是一个生理行为的终止，而是一个哲学问题。所有哲学都是对死亡的回答，人们通过回答死，而回答生。

“风俗，天下之大事也”，殡葬文化就不是清理遗骸，把“大体”当垃圾处理那么简单。棺材，就不是一个人死后的最后居所，也是盖棺定论的棺材。一旦运动式地去“棺”了事，挖掘机铲下的传统文化空白，用什么填补？

千年流传的可能不是陋习，而是传统。活下来的才是传统，活不下来的不是展品就是糟粕。面对千年流转下来的河流，要心存敬畏，不要一时冲动，随意让千年断流。即使需要与时俱进，也要留一点谦卑，留下时间与空间，让历史的河流慢慢转弯。

澎湃新闻：其实质和目的应是：寄托哀思，增进团结。

“礼有五经，莫重于祭”，丧祭之礼自古以来在礼乐文明中有其特殊的重要性。在古代先贤心目中，丧礼、祭礼等安顿死亡的礼仪比其他处理日常生活的礼仪更为重要。曾子说“慎终追远，民德归厚矣”，甚至将重视祭丧之礼视为道德涵养最重要的手段。

死亡是人生大事，是亲人的生离死别，因此丧礼是生命意义的终极体现形式。然而，近年来一些地区反复发生严重伤害逝者尊严和生者感情的事件，如河南周口平坟、江西上饶强制集中销毁五千口棺材，以及时有所闻的强行起棺焚棺等。有学者认为，现行相关规定注重了经济考量，而在人文关怀上有所遗漏；仅具有工具理性，而在价值理性上有所缺乏；对于“丧葬”这一重要

人生礼仪的价值意义缺乏认知与表达。

光明网：希望通过一纸禁令就斩断土葬这种形式不智且缺乏敬畏。

选择怎样的路径来推进殡改，不仅关乎改革者的智慧，也检验着公权力的历史观与文化观。如果希望通过一纸禁令就斩断土葬这种形式，不仅不智，也缺乏对历史与文化应有的敬畏。殡葬改革固然要进行，但运动式的、毫无敬畏的强制殡改，确实难逃粗鄙之嫌，难说不是权力陋习。其对殡葬改革可能造成的污名化风险，不得不正视。

专家说法>>

殡葬改革应是渐进的过程“一刀切”的做法不可取。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田表示，目前中国农村的老人普遍难以接受火葬，讲究“入土为安”。殡葬改革应该是渐进的过程，“处理方式必须灵活”。

郑风田建议，铅山县可以按照年龄、文化程度、接受程度等对老年人进行分层，通过配套建设公墓设施，逐步推进改革，尊重部分年事较高，暂时无法接受火葬的老人意愿，“这部分群体不会很大”，避免激化社会矛盾。

中国人民大学教授郑风田表示，部分地区殡葬改革“一刀切”的做法不可取，火葬对于中国农村的老人来讲，接受还有难度，从目前各个地方强制执行的效果来看，都非常不好，引起很大的民意反弹。

稳步推进>>

江西高安殡葬改革村民3天上交5871副棺木。

殡葬改革是以节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担为宗旨的利国利民的大事。自殡葬改革工作启动以来，通过镇村干部的政策宣传与入户沟通，我市广大群众主动上交棺木，以实际行动支持殡改工作。截止6月23日，动员会召开后的第三天，高安全市24个乡镇(街道、场）共收到群众主动上交的棺木5871副，殡葬改革工作正在稳步推进中。

连日来，在黄沙岗镇湖田村，都可以看到这样一个场景：来来往往的三轮车忙碌地运送棺木。94岁的付求昂老人，由于年纪大听力不好，看到村里老人陆续上交棺木，不知道是怎么回事。通过与女儿的纸笔交谈，得知殡改这一政策后，他立即上交了自己存放了多年的棺木。“我是1958年入的党，今年已经有了60年，老党员就要带好头，就要响应党的号召。”老人虽然吐字不是很清，但却一直在向我们重复这句话，令人动容。

一个案例>>

江西新余一五保户响应殡葬改革：一把火烧掉花重金购置的寿木。

近日，江西新余市渝水区人和乡辉江村委浪溪村村民曾带根，带头火烧自己棺木的事在当地传为佳话。他既不是党员，也不是干部，只是一位普通的五保户，用焚毁棺木的形式积极响应殡葬改革号召，倡导移风易俗新风尚。他的举动是难能可贵的。

案例1-1-2：

网约车管理细则亟待公共政策评估

信息来源：东方财富网　 2017年11月14日

2016年7月28日，交通运输部、工信部等7部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，自2016年11月1日起施行，我国随即成为世界上第一个承认网约车合法性的国家。如今这项网约车新政实施已

满“周岁”，不过，相比破局之初，现在的点赞声却少了不少，各种问题也是层出不穷。

甚至有媒体报道，由于一些地方的网约车管理细则在车辆、驾驶员、平台公司等准入条件的限制上涉嫌滥用行政权力排除限制竞争，涉嫌违反公平竞争审查制度，有关专业人士为此投诉举报至国家发展改革委，目前国家发改委价格监督与反垄断局正在进行调查。

笔者认为，任何一项公共政策不能“只问耕耘，不问收获”，制定出台、执行公共政策是公共政策发挥作用的重要途径，而公共政策的事前、事中、事后评估也是现代公共决策的重要组成部分，更是检验政策效果的基本途径。因此，网约车细则出台一周年之际，在备受备方质疑的情况下，亟待进行“公共政策评估”，尤其是要从政策的合法性（回应涉嫌违反公平审查制度）、公共政策的“公众回应”标准等来评估审视，并对相关细则进行优化改进。

公共政策评估可以“提供政策运行结果所带来的价值方面的信息”，从而科学地诊断政策效果，判断政策对既定目标或目的的实现是否起了作用，因此，公共政策评估是现代公共政策决策必不可少的内容。一般来说，公共政策评估既是一个事实判断过程，又是一个价值判断的过程。

无论是事实判断或者是价值判断，公共政策的生命力必然来自于其合法性，这是一切公共政策必须遵循的原则。当前，网约车细则争议最大就是其涉嫌违反公平竞争审查制度，该项制度是国务院制定，属于法规层级。

据媒体报道，截至今年6月，至少有91个城市出台了网约车实施细则，但是没有看到一家行政机关主动说明是否进行了公平竞争审查。而根据2016年6月出台的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）规定，政策出台前必须进行公平竞争审查。

为防止行政机关出台排除、限制竞争的政策措施，《意见》用列举的方式亮出了18项审查标准，被称为“18不准”，如，不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件等。《意见》要求：“没有进行公平竞争审查的，不得出台。”北京大学竞争法研究中心选取77个地级以上城市出台的网约车细则进行了分析，发现普遍存在违背“18不能”的祭文，少则违背一两条，多则全部速背。换句话来说，至少有77个地级以上城市的网约车细则是在闯政策的红灯。

有专家指出，一些地方网约车细则对户籍、车籍的限制规定就违反了《反垄断法》、《劳动法》、《行政许可法》等一系列法律法规。

卢梭在理论上最早明确提出“合法性”的概念，他认为，人民的公意是合法性的基础。因此，公共政策的权威性来自于社会公众的认可与接受，“公众回应”标准也是公共政策评估事实判断与价值判断的重要内容之一。

公众回应标准是指，公共政策实施的效应怎样，只有以公众的满意度来衡量。例如有多少人表示满意及满意的程度，公众对政策的回应是积极还是消极或是不作回应等等。一些地方网约车细则对车价、车龄、排量、轴距等做出的不合理限制，使得“打车难”、“打车贵”等问题重现，实际上是违背了改革设计的初衷。

公共政策评估的价值标准还有：一是社会生产力发展标准。任何一项公共政策应该满足大多数人的利益，其中最重要的就是依靠生产力发展来提升大多数人利益。二是社会健康发展标准。公共政策应当处理好当前利益与长远利益、局部利益与整体利益，以及与环境、资源、发展的关系。由此不难看出，网约车发展应当得到公共政策的支持，而不是限制。

综合各方面因素来看，网约车细则这一项公共政策确实存在不尽如人意的地方，一些地方网约车甚至在合法性上存疑，因此亟需对其全面实施“公共政策评估”，并根据评估结果进行修订、优化，这有助于实现公共政策的科学化，让公共政策不断跟上时宜。例如今年9月份，兰州市政府和泉州交通委对实施不到一年的网约车细则进行了修改。这是值得赞赏的。