1.2公共政策的起源和特征

1.2.1公共政策分析的框架

一、公共政策分析的内涵

对于公共政策的研究，有两类基本的途径：一种是关注公共政策制定的过程，研究关于政策过程的知识，称为政策过程理论；另一种是关注公共政策制定的内容，研究政策过程中需要用到的知识，称为公共政策分析。不过在现实中，许多人将这两方面统称为公共政策分析。

公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对策的本质、产生原因及实施效果的研究。

二、公共政策分析的三种模式

1、麦考尔-韦伯分析模式

A.政策分析包括政策内容与政策过程的研究。政策内容包括政策动机、目标、过程及行动方案。政策过程包括政策影响、政策选择以及政策评价。

B.政策分析分为规范性分析和描述性分析。规范性分析即应用各种规范性原则以及提供政策性建议；描述性分析即在“价值自由”的情况下给出描述性解释性叙述。

C.政策内容政策过程与规范性分析描述性分析相互交叉，构成四种不同类型的政策分析。

2、沃尔夫的分析模式

政策分析程序：收集信息和资料、分析信息和资料之间的关系、建立各种分析模型、提供可供选择的方案、根据实际选择最优方案。

3、邓恩的分析模式

主要是从政策信息转换的过程来研究公共政策分析的基本框架。政策分析就是要解决：事实、价值、规范三个核心问题。由此导出三种分析方法：经验分析法、评价分析法和规范分析法。

邓恩认为政策分析的内容主要由以下几个方面构成：构建问题、描述问题、预测结果、评价价值。

三、公共政策分析的基本框架

1、公共政策问题的构建：社会现实中的某个问题怎样成为公众在政治上注意的对象？社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题？政策问题是什么？不同的政策问题主要采用哪些分析方法？建立政策议程的基本条件有哪些？

2、公共政策方案的制定与通过：建立政策方案的基本原则是什么？实现政策方案的目标是什么？可供选择的方案是如何指定的？怎样对所选择的政策方案优化？什么利益群体直接或间接地影响了政策方案的制定过程？政策方案是怎样被正式通过和颁布的？正式通过的政策的基本内容是什么？

3、公共政策内容的实施（条件、措施、影响）：有效的政策实施必须具备哪些条件？在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？这些 行动措施对政策内容产生了何种影响？

4、公共政策效果的评价：按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？由谁去评价政策结果？政策评价的结果是什么？政策是继续执行、发展还是终止？

四、公共政策分析要素

1、政策问题；

2、政策目标；

3、政策方案；

4、政策模型；

5、政策资源；

6、政策评价标准

7、政策效果；

8、政策环境；

9、政策信息；

五、公共政策分析的原则

1、系统原则

2、预测原则

3、协调原则

4、分解综合原则

5、民主原则

1.2.2公共政策分析的历史沿革

一、 西方公共政策学科的产生与发展历程

诞生时间：20世纪50年代

诞生条件：一方面，20世纪初，西方国家的社会问题日趋增多，客观上要求美国的学术界和实务界建立起致力于解决社会问题的学科政策。另一方面，20世纪20年代以后，西方国家的政治理论及行政学理论发展十分迅速，为公共政策学科的诞生创造了思想基础。

1、公共政策学的创建阶段（20世纪50-60年代）

两次政策争议：一次是20世纪20-30年代“罗斯福新政”的政策争论，凯恩斯提出积极干预政策。另一次是奥本海姆在担任美国原子能顾问委员会主席后引发的原子能政策争论。

一次学术会议是1951年斯坦福大学举办的“关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会”。主要成果《政策科学》被认为是现代政策科学诞生的标志，哈罗德·拉斯韦尔因此被誉为现代政策科学的创立者。

这个阶段受行为主义思潮的影响较大，过分看重自然科学的方法，强调政策研究必须对行为进行量化处理，使公共政策学脱离其他相关学科的研究。

2、公共政策学的发展时期(20世纪70年代)

以色列学者叶海卡·德洛尔对公共政策的行为主义倾向进行了猛烈的批评。代表著三部曲：《重新审查公共政策的制定过程》《政策科学探索》《政策科学构想》。叶海卡·德洛尔认为，公共政策必须构建政策模型，创建了总体政策一元政策或“超政策”模型学说。

70年代后，普雷斯曼和伟大夫斯基等政策家发起了政策执行研究运动，把人们研究的注意力引向了政策执行的研究上。同时，美国各主要的大学相继设立政策学科或政策分析的硕士和博士学位授予点，各地研究公共政策的机构也纷纷成立。

3、公共政策学的发展时期（20世纪80-90年代）

80年代，公共政策学的研究趋向多元化，政策学家们研究的中心的政策效率、政策信息化、政策学家与政治学家关系。

90年代，美国的公共政策研究在原有的主题上加以深化，并努力拓展出新的研究领域。主要表现在：一是政策研究领域得到大大的拓展。拓展到政策伦理、政策价值、政策组织行为等；二是政策研究方法得到深化。将政策研究方法转向注重政策调查研究上；三是重视宏观政策研究，即国家的总体发展战略、产业发展战略、区域性经济联盟的发展等。

二、中国公共政策学科的产生与发展历程

古代的治国谋略思想：“以民为本，政在得民”，“民为邦本、政在得民”，“惠民”，“养民”，“富民”，“无为而治”，“韬光养晦”。

古代的经典文献：《战国策》《孙子兵法》《道德经》《资治通鉴》。

新中国成立后，中国共产党在重视继承马克思主义的政策思想的基础上，（提出了系列具有中国特色的政策思想。

1、中国公共政策学科的孕育阶段(20世纪80年代）

20世纪80年代，邓小平主管教育工作，提出在学科建设和发展上要赶快补课，重新恢复整治学、社会学、法学和行政学，其中也包括公共政策的学科建设。

随着高等教育中政治学、行政学等学科的恢复，一些学者开始介绍和翻译台湾地区和国外的公共政策方面的文章和书籍，同时也编写了有关政策科学的教材与读物。

2、中国公共政策学科的开创和发展阶段(20世纪90年代后)

进入90年代，我国社会科学研究进入了繁荣和发展阶段，而中国共产党在推动政策实践领域也进入了新阶段。

90年代，中国公共政策开始从政治学和公共行政学中分离出来成为一个独立的研究领域。标志：

第一，成立了公共政策研讨会和全国政策科学研究会。

第二，公共政策教学体系基本形成。

第三，公共政策的理论框架基本确立。

第四，公共政策学科研究成绩斐然。

案例1-2-1：

退耕还林20年 荒山秃岭都不见

信息来源：新华网　 2018年10月25日

新华社西安10月25日电(记者姜辰蓉)“我家住在黄土高坡，大风从坡上刮过”，纵横的沟峁中、光秃秃的山梁上风沙漫布，曾是陕西延安给人们的印象。然而，对近些年来过延安的人来说，眼前的景象完全颠覆：哪见荒山秃岭？触目皆是青山。

记忆中的荒山秃岭

在延安市吴起县南沟村，53岁的闫志雄坐在自家小院中，讲述起20多年前的景象。那时候，这些山几乎都是秃的，去山上种地，一棵能遮阴的树都找不到。

一刮风，黄土、沙尘遮天蔽日。山扛不了风，地保不住水。一年到头面朝黄土背朝天，却常常连播下的种子都收不回来。“下一场山水褪一层泥，种一茬庄稼剥一层皮，村里人每家种几十亩地，却还可能饿肚子。”闫志雄说。

“山是和尚头，臭水沟里流。”这是老百姓对那时延安山水的比喻。资料显示，20世纪末，延安水土流失面积高达2.88万平方公里，每年流入黄河泥沙2.58亿吨，约占入黄泥沙总量的六分之一。

56岁的柴继军是延安市甘谷驿镇何家沟村村民。回忆起过去的苦日子，柴继军说：“每年三四月风沙季，风沙大得眼睛都睁不开。”

1999年，中央启动退耕还林政策，延安人从“兄妹开荒”变为“兄妹造林”，这为黄土高原上的延安带来了绿色转机。

艰辛努力逆转生态

退耕还林20年，延安共完成退耕还林1077.46万亩，植被覆盖度从2000年的46%提高到2017年的81.3%。

气象资料显示，退耕还林后，延安沙尘天气明显减少。城区空气优良天数从2001年的238天增加到2017年的313天，入黄泥沙量从退耕前的每年2.58亿吨降为0.31亿吨。

在这些“生态逆转”数字的背后，是延安人付出的艰辛努力。

从闫志雄家的小院向四周眺望，蓝天下青山环绕，绿水依傍。

跟着闫志雄，我们一路爬到山顶，他指着周围连绵的青山说：“从这里能望见的这些山，都是我们村里的。山上的林子，都是我们村民一棵一棵栽起来的。”

漫步在林中，发现树木高低错落，粗细不一。闫志雄说：“在延安这样干旱缺水的地方，种树很难一次成活，需要经过三年中五六次的补种才能长起来，一片林子往往是爷爷孙子五辈树。”

和“插个树枝就能活”的江南不同，为了种树，延安人付出了艰辛的努力。一年中的春、秋两季，是种树的季节，而天气这时往往还很冷。在延安黄河两岸的白于山区，为了在陡峭的山崖上种树，农民们把树苗放在背后的背篓中，手脚并用地爬上去。

在延安市退耕还林工程管理办公室提供的4张卫星遥感植被覆盖度图像中，从2000年的“半黄半绿”到2010年的“一片碧绿”，再到2015年的“整片深绿”，时间的刻度显示出生态恢复的艰辛历程。

“绿海”中的“金饭碗”

延安的绿水青山，不仅扭转了当地的生态环境，还改变了农民“面朝黄土背朝天，广种薄收难温饱”的生活状况，以生态巨变促农民脱贫致富，生动地诠释了“绿水青山就是金山银山”。

退耕还林后，植树造林一度成为柴继军家五口人的“中心工作”，“一个坑一个坑挖，一棵树一棵树栽。这些树现在长成林了。我们这里气候也好了，泥石流也没有了。”

随着生态环境一起改变的，还有柴继军的生活。柴继军的新家在沟口，从新家一路向沟里走，沿路野花繁置，百亩荷花也被花海环绕，与周边的青山相间如画。从去年开始就已经吸引上万游客前来观赏。

柴继军家所在的甘谷驿镇，正在打造红薯小镇、生态小镇、旅游小镇，让植树造林的成果真正成为带动农民致富的新契机。柴继军说，未来结合镇上的发展，村上的百亩荷塘会吸引更多游客，而旅游服务业也将会是村民新的收入来源。

在延安，宝塔、安塞的山地苹果，延长、宜川的花椒，延川的红枣，黄龙的板栗、核桃，成为退耕群众重要的收入来源。在主导产业支撑下，延安农民人均可支配收入从退耕前的1356元提高到2017年的11525元。

延安市林业局局长付天平介绍，目前整个延安林果面积已达676万亩，实现产值在百亿元以上，森林旅游年直接收入达1.2亿元，林下经济年收入8.1亿元。

案例1-2-2：

共享民宿必须搬除发展绊脚石

信息来源：人民网　2018年12月28日

近年来，国民旅游消费需求旺盛，据旅游局数据显示，2018上半年，国内旅游人数达28.26亿人次，比上年同期增长11.4%。在旅游消费升级，国家全域旅游政策红利推动下，民宿与“互联网+”结合，展示出盘活闲置资源的优势，在小猪短租、蚂蚁短租、爱彼迎（Airbnb）等互联网平台的协助下，迸发出巨大发展潜力，但也逐渐暴露出一系列问题。

年轻人的新宠，共享民宿更贴近“诗和远方”

据国家信息中心分享经济研究中心发布的《中国共享住宿发展报告2018》显示，2017年，我国主要共享住宿平台的国内房源数量约300万套；参与者人数约为7800万人，其中房客约7600万人；共享住宿市场交易规模约145亿元，同比增长70.6%。共享住宿备受年轻群体和家庭式旅游人群的欢迎，这与生活方式、旅游形态、社会心态、政策环境等不无关系。

随着消费升级和生活方式的改变，人们不再满足于过去景点“打卡”式的旅游方式，更期待体验当地民俗风情。民宿或隐于市井，或融入乡里，提供给游客浸入式体验当地自然、文化的机会。此外，家庭式旅游盛行，民宿这种住宿方式给全家出动的旅游群体提供了更多便利。

追寻“诗和远方”，已经让住宿从生理需求变成情感需求。游客更青睐追逐新鲜、文艺和情怀，不同于标准化酒店的呆板，民宿风格各异，窑洞、别墅、林间小屋、城市公寓等应有尽有。对年轻人而言，民宿不仅性价比高，同时也能展示自己个性，再加上《向往的生活》《三个院子》《亲爱的客栈》《孝利家民宿》等口碑式民宿类综艺节目的加持，越来越多人愿意选择民宿作为栖息之地。

政策的宽松和鼓励也是民宿火爆的重要原因。2015年，国务院办公厅印发《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》，指出应积极发展包括客栈民宿、短租公寓、长租公寓在内的满足广大人民群众消费需求的细分业态。2017年，国家发改委等八部委联合发布了《关于促进分享经济发展的指导性意见》，要求合理界定不同行业领域分享经济的业态属性及细化管理。2018年《关于促进全域旅游发展的指导意见》中，进一步提出“城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营”，扩大了民宿行业的盈利空间。

野蛮生长影响业主生活？“反城市民宿”浪潮席卷而来

从地理上，民宿可以分为乡村和城市两种。乡村民宿起步早，商业化运营整体较成熟。借助互联网，城市民宿发展得如火如荼时，川渝地区爆发了“反城市民宿”浪潮，可谓浇下一盆冷水。

2018年7月，川渝地区部分小区业主因“民宿扰民”集体维权，甚至引发民宿业主与物业公司、自住业主的群体冲突事件。2018年7月31日，成都市大数据和电子政务管理办公室发布的《7月成都市网络理政平台运行分析报告》显示，市民反映小区开办民宿问题达116件，集中在民宿住客扰民、住客同物业发生冲突等方面。随后，有关部门采取强硬举措，取缔了部分违规经营的城市民宿。

川渝地区是除北上广深之外，共享民宿发展最发达之地，暴露的问题也是城市民宿问题的缩影。城市民宿之所以在川渝地区引起如此大的反对声浪，直接原因是民宿的爆发式生长对小区生活环境造成了较大影响，主要表现为：部分民宿住户素质低，乱扔垃圾、制造噪音、破坏公共设施；民宿装修随意改动房屋结构，造成房屋质量损害；陌生人进出、消防安全等各类隐患问题。此外，城市民宿的发展一定程度也对酒店行业造成冲击，部分酒店从业者组织了“反民宿联盟”，投诉、举报现象增多。

究其根本，“反城市民宿”现象的出现是源于城市民宿缺乏明确的法律和制度规范，未形成清晰化、系统化的监管体系。在我国现行政策下，城市民宿要合法经营至少须取得6个证：卫生许可证、营业执照、税务登记证、特种行业许可证、消防检查合格意见书、食品流通许可证或餐饮服务许可证。其中，仅营业执照，城市小区住宅改成商用，需要到规划局和房管局申请“住改非”，还必须征得小区其他有利害关系的业主的同意才能申请。由此来看，城市民宿想要资质齐全并非易事。目前大多数城市民宿都是无证经营，行业之乱可想而知。

协同治理，让共享民宿留住情怀与美好

旺盛的旅游需求，对闲置房源的二次利用，成为共享民宿发展的强力支撑。共享民宿要少走弯路，发挥新业态潜能，就必须吸取教训，尽快建立和谐有序的市场环境。现阶段，共享民宿行业亟待政府、平台、房东和租户等明确各方责任，实现协同治理。

政府监管层面，民宿相关法律法规和管理制度漏洞有待填补，尤其是针对城市民宿，目前我国尚未有专门的法律法规，确立合法地位成为业界呼吁最多的问题。从成都、厦门、深圳等地出台的管理办法来看，城市民宿带来的新问题未得到足够重视。2018年6月，日本新民宿法实施，或可给中国民宿发展提供一定的参考。民宿业兴盛的日本地区，也曾长期被无证经营、民宿扰民等问题所困恼。新民宿法让长期处于灰色地带的民宿业在日本获得认可。日本新民宿法要求，有意经营民宿的房东必须去所在地政府提出申请，获批登记许可号码之后方可在网上挂出房源，否则违法。日本新民宿法还规定了民宿每年不允许超过180天的营业时间，这被认为是减少民宿发展对日本传统旅馆和酒店的冲击。

平台层面，需将房东和租户的财产和人身安全置于首位，通过信息查验审核、智能技术手段等加强房东、租户身份验证。如爱彼迎（Airbnb）设置的“房东保障金计划”，当房东房源遭受房客破坏且超出了房客缴纳的保证金时，房东保障金计划项下的资金可用于补偿房东。还有部分共享租房平台，帮助房东设置密码锁，将身份验证、人脸识别、指纹识别和公安系统连接等，用技术突破安全隐患的束缚。上述尝试值得推广。共享住宿平台可以在推动行业标准有所贡献，如2018年11月，由国家信息中心牵头组织，小猪短租等行业代表企业共同参与研制的首个行业标准《共享住宿服务规范》即为有益尝试。此外，共享住宿平台还需在房源经营合法性、房源卫生、房东服务、租户违规惩治、治理刷单等方面加强探索和创新实践。

房东与租户是民宿生活的直接参与方，在接待、交互、安全等方面也拥有较大话语权和主观能动的发挥空间。借助共享住宿平台的责任划分，房东和租户能清晰了解自身的义务，同时，房客可充分利用共享住宿平台评价机制筛选房源，房东也可通过二次审核选择房客，设置房客门槛。民宿的本质是情感消费，只有房东最大程度提供温馨、满意的租房条件和服务,租户爱惜房屋和设施，维护周边生活环境，民宿行业才能在契约精神下形成良性循环。