1.4.1公共政策的分类

一、公共政策的形式分类

定义：所谓公共政策的形式特征，指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等等在政策文本上有正式规定的特征。

公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。根据权力配置的不同，可从横向和纵向两个维度将公共政策划分为以下类型：

（一)、横向：立法决策、行政决策和司法决策

1、立法决策----人大决策

①宪法。一方面集中体现了全国各族人民的意志和利益，另一方面又是党的路线和总政策被赋予法的形态。人大有权制定、修改、解释宪法。宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。

②基本法律。全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

③其他法律。指由全国人大及其常委会制定的行为规范。全国人大常委会有权制定不属于基本法律的其他法律。“其他法律”涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。全国人大常委会还有权解释法律。

2、行政决策----行政机关决策

所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。

①行政法规。现行宪法规定国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”另外，国务院还可根据全国人大授权制定行政法规。制定行政法规又称行政立法，在所有的公共政策中占有极重要的地位。行政法规以总理令的形式发布。

②行政措施、决定和命令。以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。

③部门规章。国务院各部、委在本部门的权限内，发布规章。部门规章具有较强的规范性，外部形式也与法律和行政法规相似，是法律和行政法规的进一步具体化。部门规章大都以部长令的形式发布。

3、中国的司法决策

决策职能较弱。

（二）纵向上可分为：中央政策(国家政策)、地方政策、基层政策

1、中央政策就是国家政策

2、地方政策指省、市、县三级政府的政策

3、基层政策指乡政府的政策

二、公共政策依内容的分类

1、元政策、基本政策、具体政策

1）元政策

在公共政策的层级系统中，元政策是最深层的政策。

元政策是“关于政策的政策”，是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”，其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。

功能：即排序价值、选择方向、规定程序。

类别：

（1）元政策的第一种类型是价值性的元政策--“民主”、“自由”、“公正”

（2）元政策的第二种类型是方向性的元政策----“以经济建设为中心”、“改革开放”

（3）元政策的第三种类型是程序性的元政策-----民主集中制

2)基本政策

基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。

元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。

特征：

（1）权威性。通常只有中央政策及其授权机关才能制定和发布。是一种高级政策，它有指导和约束具体政策的权威。

（2)广泛性。多数情况下，基本政策的适用范围覆盖整个国家。

（3）稳定性。基本政策具相当大的稳定性，是长时期起作用。

（4）系统性。基本政策是一种大型的总体性的政策，必然会衍生出一整套具体政策、具体执行步骤和行动方案，彼此之间形成有内在联系相互关联的政策系统。

3）具体政策

凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。它的具体性表现在以下四个方面：

（1）具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。

（2）具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。

（3）具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。

（4）具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。

2、依社会内容的分类

一切需要由政府处理的问题，都可以列入公共政策的范畴。可分为以下类别：

1）政治政策

（1)、国内政治政策：①政府改革；②选举政策；③政治过程等。

（2)、国际政治政策：①战争与和平；②国际贸易与商业发展等。

2）科学与技术政策

（1）、规划政策：①住房；②交通；③通讯。

（2)、应用科学政策：①能源；②医疗保健；③技术革新。

3）经济政策

（1）、涉及整体经济政策：①经济运行与经济成长；②金融与货币；③税收、支出与赤字；④通货膨胀与失业。

（2)生产要素及生产流通政策①土地与农业；②商业与消费；③劳动力及其管理。

4)社会政策

（1）、集团政策：①民族与性别；②贫困与公共援助；③家庭。

（2）、个人发展政策：①教育与学习；②人口流动；③闲暇娱乐。

5)法律政策

（1）刑事犯罪的惩治；

（2）公民权利保障；

（3）经济商业犯罪的防范；

（4）政府行为失当的纠正。

此种分类的意义：

公共政策是科学知识的综合运用，科学知识是公共政策的基础。

政府必须依靠科学知识制定政策，“知识就是政策”。

1.4.2公共政策的地位

1、公共政策是国家公共权力运行的具体表现---公共政策中的社会问题发现、政治议程、决策、政策执行等实际上就是公共权力的运行。

2.公共政策是政府实施公共管理的重要途径。

市场的缺陷，需要政府的宏观调控；

政府调控的方式是制定各种规范，这就是公共政策。

公共政策是政府履行其职能、进行公共管理的最主要、也是最重要的方式。

3.公共政策是政府维护公众利益的主要手段。

1.4.3常态社会中公共政策活动的基本功能

一、政策的导引功能

社会行为主体的行为方式影响着社会秩序的稳定和社会资源的配置，而社会主体的行 为方式又存在个体差异。因而，确保社会行为主体合理的行为，是确保社会有合理的秩序、合理的资源配置和合理的发展的关键。

政策的导引功能是指政策引导社会中人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。政策导向功能所包含的一项重要内容是规定目标、确定方向。

（一）公共政策的规范导向功能的主要表现途径。

1、借助于目标要素，规范人们的行为方式。凡是公共政策都有明确的目标，政策的制定则是依据公众的利益、社会的条件与政府的能力，确定科学的、有效的目标体系。

2、借助于价值要素，规范人们的行为方向。凡是公共政策都包含一定的价值系统、规范系统和行为系统。价值系统的作用在于告诉人们政策的界限，即可为与不可为；行为系统则告诉人们为达到目标所应采取的途径，即如何为。

(二)公共政策发挥导向作用的类型

1、直接导向

直接导向是指政策对其直接调节对象的行为方向与行为准则产生作用。

2、间接导向

间接导向是指政策对其非直接调节对象的行为产生的制约和引导作用。

（三）公共政策的导向功能，从作用的结果来衡量，分为正向的导向和负向的导向。

1、正向导向：政策所发挥的作用与政策所调节的对象的本来发展方向是一致的。

2、负向导向：政策作用的方向与其所调节的对象的本来发展方问是相反的。

二、政策的调控功能。

政策的调控功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。

政策的出台都是为了解决一定的社会问题或是为预防特定社会问题的发生；政策制定者在政策上对所希望发生的行为予以鼓励，对不希望发生的行为予以惩罚，从而达到对社会的控制。

（一） 公共政策调控功能的基础

1、调控的必要性：现实生活中存在着各种不同的利益群体，彼此之间难免存在摩擦、冲突甚至对抗。

2、调控的可能性：现代社会的运行不是一个自发的、无序的过程，而是一个依据客观规律的、有秩序的、按比例的过程。现实社会中的个人、群体和组织所具有的利益既是客观的，也是具有弹性的和可替代的。

（二）公共政策发挥调控作用也有直接和间接两大类型。

公共政策的调控还可以分为平衡调控与非平衡调控两种方式。社会的发展既可以在各种利益平衡的状态下实现，也可以在突出重点的非平衡状态下实现。平衡与非平衡在社会发展中是交叉出现的。

（三）实施政策的调控功能应特别注意对“度”的把握，这就要求注意发挥信息反馈系统的作用，及时动作，适时调整控制的方向和力度，使政策保持在发挥积极作用的状态上。

政策控制功能的典型例子，如我国实行的计划生育政策就是通过发挥政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展水平相适应的水平上。

三、政策的分配功能。

公共政策之所以具有分配功能，是因为政府具有参与社会再分配的职能。

政府制定与实施公共政策的目的就是将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配

（一）公共政策所体现的分配原则主要有三种：

1、为追求效率而鼓励扩大差别的原则；

2、为消灭差别而牺牲效率的原则；

3、效率与公平相统一的原则。

（二）能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：

1、与政府的主观偏好相一致的公众。

任何政府都要维护自身的存在与发展，一方面要考虑社会总体的利益，另一方面也要维护与坚持其主观利益。

2、能代表社会发展方向的公众。

人们采取的行动是和社会发展的方向相一致的，也就必定符合社会运行变化的规律。

从长远来看，任何政府都会将公共政策的价值取向和社会发展方向一致起来。

3、在社会中成为大多数者的公众。

对多数政府而言，要维持自身的存在和发展，就必须考虑社会中绝大多数人的利益。

1.4.4 转型社会中公共政策活动的特殊功能

一、社会存在和发展状态的分类：

1、从社会基本形态来分：一种是社会基本形态处于改变之中的社会状态；另一种是社会基本形态稳定不改变的社会形态。

2、从社会变革程度划分：一种是社会变革程度不大的常态社会；另一种是社会变革程度大的转型社会。

二、中国社会不是一个常态社会，是一个处于改变之中的社会。因而，公共政策具有其特殊功能：

1、政策的社会均衡稳定功能。

公共政策的作用在于，在社会矛盾没有加剧和暴露时，协调社会不同群体的利益，化解矛盾；在矛盾激发之后，缓解社会冲突，维持稳定，促进社会转型和体制转型。

2、政策的社会公平正义功能。

公共政策可以通过各种协调、补偿措施，尽量实现个体之间、社会团体之间、社会层次之间、代与代之间在机会方面的公平、平等和公正。

3、政策促进社会变革求新的功能。

公共政策可以突破旧的机构设置和制度安排，逐步形成新的组织机构和制度安排。

案例1-4-1：

黑龙江推出新型农村养老保险政策

信息来源：华律网　 2018年06月26日

据了解，目前该县已有15.3万农民参加新农保，参保率达95%。养老水平远远领先于其他省份。该县农保局组织基层经办人员，深入乡镇、村屯进行政策讲解，现场解答群众的咨询，使农民在较短的时间内理解和接受了新型农村养老保险这项全新的政策。

该县相继制定出台了《青冈县新型农村社会养老保险试点实施方案》、《青冈县新型农村社会养老保险试点工作实施细则》，同时将新农保工作列入“十二五”规划，作为乡镇领导班子年度工作实绩考核的一项重要指标。

青冈县在财力十分紧张的情况下，拨付试点启动资金100万元，建成了面积达450平方米的县农保大厅，为15个乡镇统一购买了电脑、档案柜等办公用品。各乡镇也都建立了新型农村养老保险办事大厅和档案室，统一制作了新型农村养老保险工作流程图版和宣传图版。

新农保惠及千家万户，资金安全监管是关键。青冈县从资金的管理、储存、发放等环节入手，严格操作程序，确保基金安全运营。严格执行现行社保基金财务制度和基金会计制度的相关规定，将新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。社会保险基金收缴收入存入基金收入户，按月转入财政专户。县农保局在参保农民交费后，及时向县财政申请划拨补贴资金，为参保农民建立了一人一卡式的个人账户，并将农民个人缴费、政府补贴等情况及时、完整地记入新农保个人账户。每月初，依据系统生成的发放报盘数据，及时向财政部门申请养老金，并拨入新农保支出专户，由农行在当月25日前将养老金打入参保人员的领取存折中，确保养老金及时足额发放。

作用：

1、新农保启动是应对人口老龄化，解决目前及未来农村居民养老问题的迫切需求。我国是世界上农业人口最多的国家，农村居民占全国人口总数70%。我国也是农村老龄化人口最多的国家，60岁以上的老年人农村就占三分之二左右。预计十年后，我国人口老龄化将进入高峰期。

2、传统家庭养老方式功能弱化，需要加快建立新农保。研究中指出，农村传统的家庭观念、道德观念受到冲击，家庭保障功能减弱，而其需求却在上升，这就迫切需要国家建立新农保加以解决此问题。

3、旧农保存在缺陷，迫切需要启动新农保。旧农保经过十几年的摸索并为切实保障农民的晚年生活质量，这源于其制度设计和实施过程中存在的弊端。

案例1-4-2：

让公共政策更有民生温度

信息来源：人民网　 2018年1月4日

事件概述

近日，两则消息引发社会关注。一则是由于供暖需求大幅增加，河北省天然气供应处于严重紧张状态；一则是山西省临汾市部分城区发生供暖迟到现象。问题出现后，河北省紧急实施天然气需求侧管理机制，及时启动天然气供应橙色预警；临汾市各级干部也加班加点攻克难关，全力做好供暖扫尾工作。

客观原因

相关政府部门的及时应对、务实举措，回应了老百姓的民生关切，在冬日里传递了暖意。情况虽已好转，但在清洁取暖的大趋势下，天然气供应紧张、供暖不顺畅等问题，值得重视与反思。今年冬季，北方部分地区加快推进“煤改气”。环保部划定的“禁煤区”，也迎来第一个冬天。天然气需求量短时间内激增，考验供给能力；取暖、燃烧设备等基础设施升级改造时间长、成本高，无法一蹴而就。两种因素相互叠加，导致部分家庭遭遇供暖困难。

政策原因+对策过度

应当认识到，“煤改气”“煤改电”等措施，是我国北方地区改善大气质量的有效手段，从长远来看，也是推广清洁能源、优化环境治理的必由之路。因此，问题的关键不在于“要不要改”，而在于“怎样改”。其实，“煤改气”不仅事关大气污染防治，也牵涉我国能源结构转型升级、完善农村基础设施等深层次问题，不能只见树木不见森林。此次华北局部地区出现“气荒”是多重因素叠加，政策上的一刀切、执行上的操之过急，也是一个原因。因此，推进“煤改气”须统筹兼顾，除了要算政治账，也不能忽视经济账、供需账，更应把民生摆在突出位置，要想方设法让群众的屋子暖起来、热起来。

对策

现实中，公共政策往往难以一步到位，谋划决策需要多一些全局意识、问题意识、过程意识。公共政策具有很强的系统性。以“煤改气”为例，政策上游对接我国乃至世界能源市场，下游的政策效果则事关居民取暖、企业生产、环境治理等多个领域，可说是牵一发而动全身。因此，制定决策切不可只抓一点、不及其余，而需要进行全面、系统、多维度的分析研判，做好应急预案。同时，落实公共政策必须尊重客观规律。譬如，能源结构的转型升级是一个历史过程，善用“巧劲”才能事半功倍。眼下，一些地区已经意识到问题，在天然气供给短期内无法满足的情况下，因地制宜开发地热能、太阳能、风能等，就较好实现了能源结构的多元化，确保不让一家一户挨冻过冬。

引申

在落实政策的过程中，地方政府常面临刚性压力。例如，环境保护已成为政绩考核的重要指标之一，甚至具有“一票否决”的效力。也正因如此，近年来我国环境治理富有效率、成果丰硕，赢得了广泛赞誉。但需要注意的一点是，地方在执行层面也要防止急躁化，大干快上反而容易造成负面影响。现实中，少数农村地区出现的“散煤拉走了，壁挂炉却装不上”“壁挂炉装上了，燃气却进不来”的窘境提醒我们，如何优化公共政策的价值排序，让政策从制定、落实到反馈、调整的全链条充满民生温度，是非常值得省思的时代课题。

总结

党的十九大报告指出，“增进民生福祉是发展的根本目的。”保护环境和保证供暖，从来都不是互相矛盾、此消彼长的关系；两者的核心要义，都在于践行以人民为中心的发展思想，落脚于增强老百姓获得感这一根本目的。让公共政策多一些人文关怀、民生关照，我们的发展也必将更有质量、更有温度。

案例1-4-3：

公务员调薪的“高薪养廉论”混淆了什么概念?

信息来源：人民网　 2014年9月16日

每一轮关于公务员薪酬的争论，都会出现“高薪养廉”的声音。专家指出，单纯“高薪”并不能“把腐败的心理转化为廉洁的心理”，养廉反腐，需要制度上的设计和监管的落实。(人民网9月16日)

一直以来，关于公务员涨薪的讨论中，“高薪养廉”提得最响，其支撑是：薪水高了不缺钱，客观上自然就会减少贪腐的可能。这个想法把“公务员工资水平”与其“廉洁水平”变成了一个正相关的关系。这是个“悖论”，实质上它混淆了一个客观物质概念与一个心理认知概念，并将其错乱地联系在一起。

“高薪养廉论”把腐败的动机归因为薪酬低，认为“薪酬高”了，公务员就会“廉洁”了。而实际上，公务员廉洁与否与薪酬的高低关系并不大。在现实中，我们可以了解到，在恶劣的环境、待遇不高的地方，依然有众多廉洁从政、执政为民的优秀党员干部：扎根贫困县的焦裕禄、扎根雪域高原多年的菊美多吉、坚守在国家级贫困县的杜小刚……他们的廉洁与崇高与“高薪”没有任何关系。

再反观十八大以来相继落马的众多省部级高官，他们得工资水平、待遇、生活不可谓不好，但他们依然贪污上千上万、上亿的钱财。甚至在一些腐败案件中，一些贪腐分子在日常生活中一直简朴、低调，却将大量敛来的钱财放到家中作为“欣赏品”，这更是一种心理扭曲的表现。难道这能说是因薪酬低、为了解决生存方面的物质问题而“铤而走险”走向贪腐路？

因此，“高薪养廉论”支撑不起公务员涨薪的“大旗”。因为廉政不是一个简单的“高薪”就可以解决的，解决公务员的贪腐问题，我们首先要从“高薪养廉”的误区当中走出来，真正从严厉打击贪腐、完善制度建设、加强廉政教育、畅通监督渠道等方面去下功夫。

在案例中关于“高薪养廉”的争论涉及到公共政策的导向功能、管制功能、调控作用。 公共政策的导向作用包括对人们行为的引导也包括观念的引导，它告诉人 们应以什么为标准， 应该做那些事情和不该做哪些事情。高薪养廉这个政策的制 订的出发点就是着眼于通过提高政府部门里公务人员的薪酬， 以此能够使他们对 目前的收入现状满足， 从而减少甚至杜绝腐败行为的发生。在观念上就是一种树立为人民服务的意识，不要仅仅注重个人利益的满足，而忽视了公共利益，进一 步增强勤政廉政的服务理念；在行为上的导向就体现在公务人员能够从政策中理 解其目的，然后在行政过程中，严以律己，依法行政，民主行政，杜绝腐败行为 的发生。管制功能就是为避免影响社会良性运行的不利因素出现， 公共政策就要发挥 对目标群体的约束和管制功能。高薪养廉政策的出发点就是为了避免腐败行为这一严重影响社会良性运行的不利因素出现，对行政部门里的公务人员进行约束。通过提高薪酬，使行政人员对自己的收入能够满足，进而对社会上存在的贿赂行为的作用减小，以此来使腐败行为的致灾因子破灭。调控功能是政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控 制，指明人们应该先做什么和后做什么。高薪养廉是对物质利益关系的调控，通过这个政策指明行政人员应该把什么摆在第一位，进一步规范自己的行为。关于此事的争论正是源自与对政策是否能够起到必要的调控的作用。反对的人认为，现在公职人员的工资水平一直很高，不是通过高薪就能够杜绝腐败案件的发生。

案例1-4-4：

湖南反家暴法宣传启动

信息来源：中国妇女报　 2016年3月1日

从今天起，打老婆孩子犯法了！我国首部反家暴法《中华人民共和国反家庭暴力法》3月1日起施行。为提高《反家庭暴力法》的社会关注度和公众知晓率，使其在全省各级迅速贯彻落实，2月29日，湖南省妇联联合长沙市妇联、开福区妇联、省律协婚姻家庭委员会、鑫晨婚姻家庭综合服务中心，在长沙市开福区清水塘街道四季花城社区正式启动全省反家庭暴力法宣传活动。省人大常委会副主任谢勇、内司委主任委员李平，省妇联主席杜亚玲等出席。长沙市麓山枫社会工作服务中心等11家社工机构代表、联合创业等5家省内知名律师事务所，以及律师志愿者、警察、法官、社工、社区群众等数百人参加活动。

活动当天，省妇联家庭律师宣讲团在社区大讲堂举办了反家暴普法讲座。讲座由省司法警官学院副院长赵兰、湖南燕宇律师事务所主任张艳主讲，来自开福区各街道的60多名社区骨干学习了解反家暴法实施的重要意义，家庭暴力的范畴、预防、人身安全保护令等相关规定。

随后，谢勇一行走进由湖南省家庭暴力危机干预中心举办的“亮丽人生”受暴妇女成长小组活动现场，详细询问有关工作情况，并亲切慰问在反家暴一线工作的岳麓区法院刘群、雨花区砂子塘派出所伍春秋、云天律师事务所万薇律师和社工代表谢拥明等。

在省妇联家庭律师进社区反家暴法巡讲活动的发车仪式上，谢勇、杜亚玲等分别向省妇联律师志愿宣讲团代表授旗并赠书，省妇联志愿宣讲团将奔赴长沙、株洲、湘潭等地社区、乡村开展反家庭暴力法系列宣讲活动。

谢勇强调，反家庭暴力法的出台，打通了公权力干预家庭暴力的渠道，打破了“法不入家门”的传统观念，为每个家庭及其成员划定了行为红线，保护了家庭弱势群体的合法权益，从而达到维护平等文明的婚姻家庭关系，促进家庭和谐、社会稳定的根本目的。他还指出反家庭暴力法明确了反家暴工作的目的与原则；明确了预防、处置的具体内容；明确了较为充分的救济途径等三大亮点。“我省应当学习好、执行好、宣传好这部法律并认真贯彻实施。”

杜亚玲认为，新出台的反家庭暴力法让全省妇女和儿童感受到了党和国家的温暖与力量，让妇联组织感受到了浓厚的责任。她指出，反家庭暴力法明确了家庭暴力的定义和法律适用范围、强制报告制度、公安告诫制度、人身安全保护令制度四个方面的法律规定，将对受暴妇女和儿童的帮助最大。她还强调了湖南各级妇联组织将在加大宣传力度、引导良好家风、化解家庭纠纷三个方面贯彻落实这部法律。最后，杜亚玲呼吁可能正在遭受家庭暴力的妇女姐妹们应学会拿起法律的武器保护自己，全省各级妇联都会向受暴群众敞开大门，提供服务。