2.4.1政策工具研究的兴起

政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成为一个学科分支或主题领域。

1.渊源政策工具研究并不是一个全新的、突然出现的话题。社会科学各学科特别是经济学、政治学以及行政学等领域早已关注这一问题。

在经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工具看待。二战后，西方社会科学领域中，政策工具往往被当作政策工具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各学科关注的问题。

在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中政策工具研究沿着两个不同的方向发展——一是注重对工具的政治属性的研究，它是以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构-功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。

在公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构成了一个重要的理论主题。

在法学领域，法律法规也往往被当作一种社会控制的工具。

2.原因

政策工具研究在政策科学中兴起的原因是：一是政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执行工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持；三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多追求；四是政策科学的研究领域自身扩展导致了政策工具被纳入学科视野中。

3.论著

20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面的论著。其中，在80年代最有影响的著作可能要算胡德的《政府的工具》（1983、1986）；在90年代，最有影响的著作可能要算皮特斯和尼斯潘所主编的《公共政策工具》（1998）一书。

此外，与政策科学的其他主题领域的研究有所不同，政策工具研究的兴起及其大本营，并不只是在美国，欧洲大陆尤其是荷兰和德国的政策工具研究的势头更加强劲。

2.4.2政策工具研究途径

国外政策工具的研究已经形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书说法，主要有如下四种基本途径：

1.工具主义。这种途径认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。

2.过程主义。这种的途径支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复过程，而不是工具的特性。

3.权变主义。这种途径所持的是传统的社会计划观点。它认为，工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清楚解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。

4.构建主义。这种途径比权变主义又前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面，又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。

2.4.3公共政策工具概念

又称治理工具或政府工具，是在特定的政策环境下，政策主体选择的、用以影响政策客体、实现政策目标的手段和途径。政策目标的手段，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。

2.4.4 公共政策工具类型

1、自愿（自主）性工具

非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。非强制性工具执行经济政策和社会政策的重要工具。

（1）家庭与社区

（2）志愿者组织

（3）私人市场

2、强制性工具

强制性工具也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。

（1）政府管制。管制指的是一种活动过程，在这过程中，政府对个人和机构提出要求或规定的某些活动，并经历一种连续的行政管理的过程。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守。

（2）公共企业

（3）直接提供

3、混合型工具

混合型工具结合了自愿工具和强制性工具两者的某些特征及优点。它们允许政府在一定程度上卷入非国家行动者的活动，而将最终的决策权留给私人部门。

（1）信息和规劝

（2）补贴

（3）产权拍卖

（4）税收与使用者付费

2.4.5 影响政策工具选择的因素

1、政策目标

2、政策工具自身的特征

3、政策工具选择的环境

4、以前选择的限制

5、意识形态因素

6、资源因素

2.4.6政策工具的作用

政策工具政策工具选择主要发生在政策执行阶段，在政策执行中占据重要地位，重要性表现在三个方面：

1.政策工具是实现政策目标的基本途径

2.政策执行本身就是政策工具选择的过程

3.工具选择是政策成功与否的关键

2.4.7政策工具评价标准

古典经济学中，通过看是否符合帕累托最优来判断资源配置是否有效率.在新制度经济学时代，建议除了资源配置效率外，还应引入适应效率评价标准。

从有效性、效率、公平、适应性、可管理性和政治合法性等六个方面进行评价。

1.有效性是判断政府公共行动是否成功最为重要的标准，也就是我们经常所说的社会效益。

2.效率有效性关注的是结果，效率关注的是成本。最有效率的政策工具是成本最少的工具 。

3.公平性包括三方面：

（1）个人的贡献与收益相等；

（2）将基本权利平均分配给社会上每个人 ；

（3）将一些利益分配给那些最需要的人。

4.适应性关注政策工具对环境变化的适应

5.可管理性关注政策工具的执行，认为最好的政策工具是那些最简单和最直接的操作工具

6.合法性和政治可行性关注政策工具的合法性和是否得到政治支持以及得到政治支持的程度

政策工具的选择角度：多纬度、多角度分别从以下角度进行选择

1.强制程度

政府可以根据目标团体特点，按强制程度分高、中、低三类进行政策工具选择。

2.直接程度

（1）公有公用，如用着付费；

（2）公有私营，如承包租赁；

（3）公有私有，如用着付费；

（4）私有私营，如保安

3.自治程度

利用政府机构为公共提供服务，还是利用市场为公民提供服务。

4.可观程度

政策工具所需要资源是否能够在政府预算上反映，能否进入政策辩论过程。

案例2-4-1：

“死亡指标”

---有善意无善果？

国家安全生产控制指标，包括单位GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员生产安全事故死亡率、煤矿百万吨死亡率以及万车死亡率，总计四个指标。在这四项指标中，由于他们都带有“死亡”二字，因此被民间以“死亡指标”来统称。

将安全生产控制指标写进“十一五”规划是国家安监总局自2004年起连续两年的政策努力，形成了四个可以测度的指标，并针对山西省的特殊生产情况专门设立了“煤矿百万吨死亡率”的指标。所有的指标纷纷进入了地方的发展规划或是统计指标体系。这样一个经过认真设置的政策为什么会在执行的过程中造成诸多问题？

问题：政策工具的选择，强制手段还是自愿手段？

分析：政策工具的选择和设计是为了公共政策在实际中能得到更为彻底和顺畅的执行。（政策工具就是达成目标的手段）政策工具按照政府参与程度的不同可以划分为强制性政策工具、混合性政策工具以及自愿手段政策工具。

解答:纵观本案例，在政策工具选择的过程中，主要采用了强制性的政策工具，特别是将对死亡指标的控制通过“属地管理”和“归口管理”两个指标，政策工具选择的过程中，层层分解、下包，成为地方领导班子和领导干部绩效考核的重要指标，甚至出现了“一票否决”的情况。强有力的政府介入工具的选择，虽然保证了目标的快速实现，但是，在实际执行的层面既同政策设定的安全目标出现了偏差，又同不同的利益集团的执行成本承受能力出现偏差，因此，在执行过程中出现大量的问题。

建议：调整安全生产政策的手段，才能更好的执行政策意图，协助政策执行顺利进行。建议采用混合手段，例如安全标准设定、通过媒体的信息发布以及发动非政府组织进行多元化的监督管理都是可行的政策手段选择模式。

案例2-4-2：

随着青水江流域人口增长和生活水平的提高,生活用水里和污水排放量急剧上升。生活污水排放量的大幅度增加掩盖了工业点源污染治理所带来的环境改善成效。同时由于目前清水江流域生活污水处理率不足30%流域内各城市基本没有建立起单独的生活污水管道系使得生活污水排放的任意性加大,生活污染成为清水江流域水环境污染的另一重要因素。同时,农业化肥农药过量和不合理施用、养殖污染、洗涤剂的大量使用也是清水江流域生态环境恶化的重要原因

青水江干流监控断面监测结果显示,5个断面水质几乎月月为劣五类水质,水体中总磷氟化物超标现象很突出,重安江大桥断面水质总磷浓度最大超标倍数更是高达213倍,水污染形势十分严峻。

2000年以来,沿江两省一县四市（保守估计有8个乡镇)的十余万民众在不知晓的情形下,饮用被污染的河水,许多人因此罹患肾结石、胆结石、癌症以及毒疮等不知名的怪病

2003年初,由某镇镇政府主持,以“受污染群众”的名义,给中央去信反映了青水污染情况。不久,国家环保总局派出一名官员到青水江一带视察,当时茶峒镇隘门村村长华如启等5人以群众代表的身份参与了座谈,并提出“还清水江清白,及沿江两岸人民良好生产生活氛围的诉求。但是,这些厂子在环保总局官员到达前半个月就停产了,“不但停产了,就连厂区里里外外都打扫得千干净净”。很显然,有人走漏了风声,自然比次视察收效甚微

2004年7月,群众要求治理的呼声更加强烈。当时由花垣县茶峒镇委书记吴带队,县人大代表、政协委员以及环保局官员一行进入清水江上游的万吨级电解锰厂进行视察。当时一致得出结论:工厂处理污水的设备并不能将剧毒致癌物质六价铬还原达标。

2005年4月22日,重庆市贵邓村和湖南省太平乡、矮车坝等乡镇的村民集合干余人,将当地产生剧毒烟雾的钒厂砸了。2005年5月9日,花垣县茶峒镇上朝水、下朝水和磨老三个村的几百名村民,砸了该县猫儿乡200多家选钼矿的厂子。而如果政府仍然不作为,更大的砸厂行动一触即发。

2007年贵州省政府要求对流域范围内的43家化工、酿造、制药等企业下达限期整改任务，要求贵州宏福实业开发有限公司、开磷集团剑江化肥有限责任公司等排水大户对生产废水进行治理后全部循环利用，最迟在2008年6月底前完成；其他企业做到生产废水循环利用或达标排放，消除污染隐患，时间是2007年底前完成。逾期未完成整治任务或整治效果达不到要求和环保标准的单位，环保部门将依法予以处罚。

2009年贵州省人民政府出台了《贵州省清水江流域水污染补偿办法》。

在对清水江流域治理的研究中，地方政府主要采取的基本政策工具。

解答：1、管制。管制是由政府作出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。在清水流域治理过程中，地方政府针对出现的问题采取相应的管制措施。

2、直接供给。直接供给是由政府机构及其工作人员直接提供公共服务或物品，这是一种容易为人民所忽略的也是被广泛运用的政策工具。

3、政府资助。地方政府、公民、社会组织及其他政府涉水部门提供资金，用以保障流域治理工作的顺利推进。

4、家庭与社区。在任何社会中，政府都会有意识的扩展家庭与社区达成政策目标上的作用。

5、志愿者组织。志愿者组织是由志愿者贡献个人时间及精力，在不为任何物质报酬情况下，为改善社会服务，促进社会进步而提供服务的个人所组织的具有一定约束力的组织。