一、公共政策问题定义

是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动通过公共行为希望实现或解决的问题。

根据上述定义，公共政策问题的基本内涵应主要包括以下几个方面：

1.社会客观现象或问题情境

2.对上述问题的察觉与认同

3.价值、利益与规范的冲突

4.团体的活动与力量

5.政府的必要行动

二、公共政策问题的特征（邓恩的主张）

1.政策问题的关联性。政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上，某一领域的政策问题，往往会影响到其他领域的政策问题，不同领域的政策问题是相互关联着的。如能源问题会影响到卫生与就业等政策问题。

2.政策问题的主观性。政策问题是思想作用于环境的产物。政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。

3.政策问题的人为性。只有当人们对改变某些问题情势的希望做出判断时，才可能产生政策问题。

4.政策问题的动态性。政策问题的情景不同，问题自然也不同。

三、公共政策问题的类型

公共政策问题的分类形式多种多样，下面重点介绍美国公共政策学家米特罗夫与基尔曼、洛维、威廉·N.邓恩对政策问题类型划分的研究。

1. 米特罗夫与基尔曼对政策问题的分类

美国公共政策学家米特罗夫与基尔曼在《社会科学的方法论途径》一书中，提出政策问题构建的主要内容是政策问题的概念化。问题概念化的过程是根据政策分析家的世界观、意识形态或民间传说二完成的。其原则可分为三类：

（1）自然观。认为社会问题的产生是历史发展的自然产物。

（2）道德观。认为社会问题的产生是由于政策相关者道德的沦丧。

（3）环境观。认为社会问题的产生是因问题受害者本身的行动不当或决策不当导致的。

2.洛维对政策问题的分类

洛维根据受到问题影响的人数及其相互间的关系，将政策问题分为三类。

（1）分配型问题。分配型问题是把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。

（2）管制型问题。管制型问题是政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。

（3）再分配型问题。再分配型问题是政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担所引发的问题。

3. 威廉·N.邓恩对政策问题的分类（重点）

威廉·N.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题分为结构优良、结构适度、结构不良三种类型。每一类问题的结构取决于他们的相对复杂程度，具体内容如表3-1。

表3-1 公共政策问题的结构类型

要 素 问 题 结 构

结构优良 结构适度 结构不良

决策者 一个或少数几个 一个或少数几个 许多

方案 有限 有限 无限

价值 共识 共识 冲突

后果 确定或风险 不确定 不确定

或然率 可计算 不可计算 不可计算

四、公共政策问题构建的程序

政策问题构建：将社会问题确定为政策问题的过程。政策失败往往是因为解决了一个错误的问题。

1.政策问题构建的程序

从初始问题到政策问题需要经历一个复杂的认识过程。既要求真，又要求善。

从认识过程来看，政策问题构建包括问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个阶段。

从认识的结果来看，包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题。

第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”。在此阶段中，我们企图发现政策问题利害关系人所共同感受到的问题情境形态。

第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”。此阶段的中心任务是依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的元问题。

第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”。此阶段是以专业知识来判断该问题究竟属于哪一个政策领域，即判断问题的实质。

第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题”。此阶段的主要任务不在于得到正确的数学解决办法，而在于界定问题本身的性质。

例：社会贫富差距过大问题

情景：数据，相关者

元问题：主体、客体、环境、原因

实质：分配问题

正式：陈述

也可表达为：认定问题，说明偏差，明确原因，问题表述

2.政策问题的论证

在构建政策问题的过程中，经常会遇到对问题的争论。为此，就需要进行政策问题论证。威廉·N.邓恩根据论证过程所处的组织层次分为以下几个等级：

（1）小论证。政策问题的小论证是政策问题论证的最低层次，它是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证。

（2）功能论证。将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，确定政策问题的结构类型以及确定政策问题的结构状况和所属领域。

（3）二级论证。政府对政策问题的论证主要集中于政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等。

（4）一级论证。最高级论证，决定是否进入政府议程。

3.政策问题诊断的误差

公共政策学者斯塔林概括了政策问题诊断误差的多种来源：

（1）组织结构

（2）意识形态

（3）无知

（4）信息超载

（5）噪音干扰

（6）时间落差

（7）逃避问题

（8）隐蔽问题

（9）虚假问题

大多属于主观原因，也有体制和环境的原因。

第二节 公共政策议程的建立

一、政府议程的含义与类型

1.含义：社会公众要求政府采取行动解决各种各样社会问题，但只有一小部分被公共决策者所关注，“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”

2.政策议程的类型

科布和埃尔德将议程分为如下两大类：

（1）系统议程（公众议程）：指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。

应具备的三个条件：①该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感知②大多数人都认为有采取行动的必要③公众普遍认为，这个问题是某个政府职能部门权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。

（2）正式议程（政府议程）：指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。

科布和埃尔德又将政府议程的项目区分为新项目与旧项目两类：①旧项目是指以某种常规形式出现在政策议程上的事项；②新项目是由于特定的事件和情形而产生的，也可能因为社会上越来越多的人要求政府对某些问题采取行动而引起。

3.系统议程和政府议程两者在本质上的区别

（1）前者由一些较抽象的项目做组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；他可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。

（2）后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。

二、社会问题进入政策议程的途径

参照查尔斯·琼斯的观点，根据社会力量和政府参与的程度不同，将途经划分为四类：

1.社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入

为什么政府只是有限介入，原因有：

（1）政府基本不知道这些问题的存在

（2）政府知道问题的存在，但没有权利去处理

（3）政府知道问题的存在，也有权处理，但无能力办理

（4）政府知道问题的存在，也有权利与能力处理，但不能马上列入政府的议事日程

2.政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入

政府主动发现并解决问题的情况有：

（1）比如保护环境这一类带有全局性的问题

（2）社会上的一部分团体或个人由于缺乏资源，他们无力向政府请求帮助，而实际上她们又特别需要政府的主动关注

（3）在社会各种利益的冲突中，有些团体或个人凭借控制大量资源的优势，始终处于冲突的主体地位为维护社会公正，政府会主动干预

（4）政府从自身利益的需求出发，主动发现问题

3.政府及社会团体与个人都主动

这种作用大致有三种形式：

（1）政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本一致

（2）政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反

（3）政府希望解决的问题与公众要求解决的问题，在多数情况下既有共同的一面，又有差异的一面

4.政府与个人、团体都不主动介入

现实生活中不多见。均为意识到影响的严重性。如应试教育、转基因等问题。

三、影响社会问题进入政策议程的因素

1.公民个人的作用。利用非正式关系造势，形成群众运动。

2.利益集团的作用。如游说、宣传、助选、抗议等。

3.政治领袖的作用。如政治使命感、影响公众、影响政府等。

4.政治体制。政府产生的方式及内部组织形式。选举世袭制，任命制。

5.大众传媒的作用。关注社会民生、理性分析，重塑社会公共问题；官方媒体、非官方媒体。

6.专家学者的作用

7.问题自身的作用

四、社会问题进入政策议程的触发机制

美国学者安德森总结他人的研究成果，提出了推动社会问题加速进入政策议程的四种触发机制：

1.政治领导。

2.危机事件

3.抗议活动

4.传媒曝光

五、社会问题进入政策议程的障碍

1.政治原则的偏离

2.价值体系的排斥

3.政府体系的封闭

4.承受能力的不足

5.表达方式的适当

第三节 公共政策方案的制定分析

公共政策的制定，就是公共组织特别是政府，针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策方案，并最终择定的过程。具体包括目标、方案、合法化三大环节。

公共政策方案的组织基础是科学完善的决策体制。集体智慧的结晶要靠科学的组织合理的运行。

一、公共决策体制

在既定的政策环境下，公共政策主体通过制定并执行一定的公共政策，解决社会问题，治理公共事务，影响并制约着公共政策目标群体的价值、利益与行为。这种政策主体目标对客体的影响并非是某一类或某一个公共政策主体孤立的个人行为，而是多元决策主体在分工与合作的基础上，基于各自的权力与责任，进行充分的互动与合作的集体行为，这就是公共政策体制的概念。

1.公共政策体制的构成

公共决策体制：决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序

从决策体制的系统构成来看，可划分为决断子系统、咨询子系统、信息子系统、监控子系统和执行子系统。

（1）决断子系统

决断子系统又叫中枢子系统，是公共决策体制的核心部分，它由拥有最高决策权的政府首脑机关及其领导者组成；处于最高领导者和指挥者的地位，并承担公共决策的主要任务。中枢系统的主要职能在于决策目标的确定和决策方案的抉择。

我国目前实行的是三级决策体制：国务院、省直辖市、县区。各级行政机关在决策体制上实行行政首长负责制。

行政首长负责制遵循的是决策权利归一的原则，各级行政机关的最高行政首长拥有最高决策权，并对决策独立承担责任。

（2）咨询子系统

咨询子系统也称“思想库”、“智囊团”，它是由多学科专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助中枢系统进行科学决策的辅助性机构。其主要作用是在决策过程中向中枢子系统提供政策信息、科学知识与备择方案。

（3）信息子系统

由掌握信息的专门人才所组成，专门从事信息搜集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料的机构。

信息系统的建设应努力做到：①建立和健全信息网络组织②保持信息的及时准确③实现信息手段现代化

（4）监控子系统

决策中枢机构之外对决策者的决策行为、决策内容和决策程序进行监督控制的机构，属于公共决策体制的监控子系统。其主要职责是监督检查公共政策主体的决策权力、决策内容、决策程序是否合法。

（5）执行子系统

使方案转化为现实，使目标得以实现的系统。

2.公共决策的择案规则

政策制定主体采用的基本决策规则主要有两种：一是全体一致同意规则；二是多数决定规则。对于重大方案应通过投票来解决。

（1）全体一致原则

即一票否决制，所有拥有股票权的直接决策者对某项政策方案投赞成票，或者没有任何一票发对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。

它的基本特征有：

①一票否决

②决策结果应照顾到每一个决策者的利益偏好与要求，是最佳方案。

③决策者既要考虑到自身的利益，也要考虑到其他决策者的利益。不能期望不支付任何成本而获得利益。

④随着组织规模的扩大，决策成员数目的增加，使形成决策结果的困难程度成倍增加。

全体一致原则在现实中较少使用，使用的条件为：①成员较少②成员代表性及影响力很大③是件风险很大

（2）多数裁定规则

所谓 多数规则就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策方案的规则。

多数规则采取两种基本形式：简单多数规则和绝对多数规则。

简单多数规则：相对多数。得票最多的，不要求必过半数。往往只反映小多数人的意愿。

绝对多数规则：过半数原则。对投赞成票的比例做出明确规定。

绝对多数规则的特点是：

①决策成本低。无需都投赞成票

②公信力强

绝对多数规则的不足：

①多数剥削少数

②投票悖论。控制政策议程的人有机会操纵投票结果

二、政策方案规划的综合分析

1.政策方案规划的含义

公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。

2. 政策方案规划的特性

（1）政策规划的目标导向。具有前瞻性与指导性。

（2）政策规划的变革取向。变动性、创新性。

（3）政策规划的选择取向。设法扩大选择的机会。

（4）政策规划的理性取向。目标与手段有效配合，可行性。

（5）政策规划的群体取向相关人员相互协作、配合。

3. 政策方案规划的原则

（1）美国学者卡普兰的观点

①公正无偏的原则

②个人受益原则

③劣势者利益最大化原则

④分配普遍原则

⑤持续进行原则

⑥人民自主原则

⑦紧急处理原则

（2）公共政策学者斯塔林的观点

①集中性

②清晰性

③变迁性

④挑战性

⑤协调性

⑥一致性

（3）台湾学者朱志宏的观点

①开放性。了解民意

②前瞻性。超越问题现状，把握未来

③策略性。要保证成功，并为之努力

④权变性。动态性，随着环境的变化而调整。应有调整的余地

三、政策方案规划的基本程序

在政策方案规划的过程中，有两个基本要素：一是目标，二是方案。

1.政策目标的确定

在公共政策基本思想的指导下，选择好政策目标是政策制定的主要内容，因为它是决策者期望通过政策制定和实施所要达到的政策效果。

（1）政策目标的作用

①政策目标是政策方案设计和优选的基础依据

②政策目标是政策方案执行的指导方针

③政策目标是政策绩效评估的参照标准

（2）政策目标的有效性

政策目标的有效性取决于两个主要环节：一是政策目标的设计正确，二是不同的参与者对政策目标的共识。为保证政策目标的有效性，必须达到以下要求：

①政策目标的具体明确性

②政策目标具有前瞻性

③政策目标具有可行性

④政策目标具有协调性

⑤政策目标与手段的统一

（3）澄清和确定政策目标的困难

①价值因素

②政治因素

③多目标间的冲突

2.备择方案的设计

备择方案的设计可以分为两步：一是进行政策方案的轮廓设想，二是对政策方案加以细化，

（1）政策方案的轮廓设想

①政策方案整体上的全面性与多样性

②政策方案彼此间的互斥性

③政策方案设想上的创新性

（2）政策方案的细化设计

应遵循的规则：

①实用性

②可操作性

③细致性

3、政策方案的评估

一般来说，政策方案评估包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估，其中，可行性评估是政策方案评估的重点内容。

可行性评估包括：

①技术可行性

②经济可行性

③政治可行性

④行政可行性

4.政策方案的优选

四、公共政策合法化

1. 公共政策合法化的涵义

（1）广义的公共政策合法化：一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受遵从和推行的过程就是公共政策的合法化过程。

（2）狭义的公共政策合法化：主要偏重于从法律角度来解释公共政策合法化这一概念，它包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等内容。

2. 公共政策合法化的程序

（1）立法机关的公政策合法化程序

①提出议案

②审议议案

③表决和通过议案

④公布议案

（2）行政机关的政策合法化程序

①法制工作机构的审查

②领导决策会议决定

③行政首长签署发布政策

3.公共政策法律化

案例分析1：全国超过70%的市县政府出台了规范行政决策方面的专门规定，明确决策权限和程序，并建立了政府决策公开听取公众意见制度；超过50%的市县政府建立了政府决策跟踪反馈和评估制度。

这是国务院法制办首次对市县依法行政状况进行全面调查的数据。调查显示，我国行政决策新机制逐步完善，公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的模式开始形成，越来越多的公众有序参与政府管理，决策的科学性、民主性进一步增强。各地各部门不断探索，把行政决策纳入规范化、制度化、法律化轨道。

科学发展，共建和谐，离不开高质量的决策。据国务院法制办最新调查，政府决策合法性审查制度，目前已在约80%的市县两级政府建立。关系国计民生、涉及群众切身利益等以政府名义作出的重大决策，必须先通过政府法制部门的合法性论证。

“法制办主任”席——2003年5月起，辽宁桓仁满族自治县政府常务会议和县长办公会增设了一个固定席位，让法制部门为政府决策审查把关。4年来，县法制办提出200多条意见和建议，均被采纳。2005年起，这一做法推广到该县乡镇政府。

今年5月，江西赣州市自来水公司因运行成本增长拟提高水价，市政府举行听证会并广泛向居民征询意见。由于市民反对意见较多，市政府作出了暂不予调价的决策，受到了市民好评。

赣州市市长蔡晓明说，重大行政决策我们基本做到“五不决策”：未经调研不决策，未经专家咨询不决策，未广泛听取民意或多数群众不拥护不决策，未经合法性论证不决策，未经会议集体讨论不决策。

在湖南长沙市，公众可以通过“五个平台”参与行政决策——专题基层调研会；征求人大代表、政协委员意见会；专家咨询论证会；通过媒体公开征求社会意见；行政决策听证会。长沙市常务副市长向力力说，2005年，长沙市对出租车定价广泛听取民意后，下调了价格。为保障公众参与不流于形式，2006年起该市还建立了公众意见处理反馈机制。

“政府决策要扩大听证的适用范围。”国务院法制办主任曹康泰表示，除法律、法规、规章明确规定需要听证的事项外，凡涉及重大公共利益和人民群众切身利益的重大决策事项，也应当逐步纳入听证范围，对合理的意见和建议须充分吸纳，防止听证走过常

这次调查还显示，约70%的市县两级政府建立了政府决策责任追究制度。赣州某县在招商引资项目用地上违规决策，市政府对有关决策领导和其他责任人按过错给予处分。

曹康泰表示，各级政府要加快完善行政决策规则，更要严格予以执行。要建立行之有效的行政决策纠错机制，通过民意测验、抽样调查、评估审查等方法，及时发现并纠正问题；对因决策失误给国家利益、社会公益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究决策者的责任。（记者吴兢）

问题：

1.采用政策合法化理论，分析案例中基层政府的做法。

2.行政决策应该经过哪些环节？为什么？

3.结合案例，分析行政决策的效率性和公平性。

案例分析2：

（一）“限购令”的出台：

我国于2010年出台“限购令”，通过加大对购房者购房条件的限制来打击房地产行业的投机行为，控制房价过快增长。2010年4月17日，“新国十条”出台，其中第3条明确指出要实行更为严格的差别化住房信贷政策，要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。条例指出，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。

“新国十条”出台后，各地根据其房地产现状陆续颁布“限购令”。2010年4月30日，北京出台“国十条”实施细则，率先规定“每户家庭只能新购一套商品房”。2010年9月29日国家多部门再次出台调控新措施，其后深圳、广州等多个城市陆续公布“限购令”。随后有上海、广州、天津、南京、杭州等16个一二线城市推出限购政策。

2011年1月26日，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》。通知指出，各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。通知明确规定，原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房(含新建商品住房和二手住房)；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。通知还指出，已采取住房限购措施的城市，凡与本通知要求不符的，要立即调整完善相关实施细则，并加强对购房人资格的审核工作，确保政策落实到位。尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要在2月中旬之前，出台住房限购实施细则。其他城市也要根据本地房地产市场出现的新情况，适时出台住房限购措施。

2011年8月17日，住建部下发二三线城市限购标准。12月，住建部知会地方政府，对于限购政策将于2011年年底到期的城市，地方政府需在到期之后对限购政策进行延续。12月12日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，分析当前房地产市场形势，研究部署继续加强调控工作。会议在住房限购措施方面还提出新的要求：已实施住房限购措施的城市要继续严格执行相关政策，房价上涨过快的二三线城市也要采取必要的限购措施。

这意味着“限购令”政策将在中国继续实施，并且实施的范围将继续扩大。

据法晚报记者统计，截至2011年12月20日，全国共有48个城市实行了限购政策。

（二）“限购令”出台后的效果：

一方面，“限购令”出台后对各城市的成交量和成交价格均有明显的影响，房价同比和环比涨幅均得到不同程度的遏制，限购政策取得了阶段性成效。据2011年11月份的统计数据显示，作为行业温度计的全国房地产开发景气指数为99.87，首次跌破100。同时，国家统计局公布的数据显示，2011年11月份70个大中城市新建商品住宅方面，环比价格下降的城市有49个，持平的城市有16个，仅有5个城市新建商品住宅价格环比上涨，且涨幅均未超过0.2%。

从房地产行业的房价、销量等先行指标来看，中国房地产行业增速开始减缓，房价已经开始显现波动回落。经济学家张智威表示，目前国内的房地产行业已经到达一个拐点，未来几个月，商品房投资将会迅速放缓。

从新房开工和土地购买量来看，2011年10月份以来，开工量出现骤降的趋势，2012年第一季度保障房开工量也很可能不是很高，虽然保障房建设能够抵消部分商品房投资的疲软，但是也无法逆转房地产投资的下行趋势。

而据中国社会科学院发布的《中国住房发展报告2011-2012》 称，“全国房地产价格上涨的势头已经得到遏制，部分地区的房价开始下滑，限购起到了很重要的作用。”同时“限购对购房需求产生了较大的影响，尤其是投资性异地购房，房地产去投资化的政策导向十分明确。”

另一方面，“限购令”的实施也使得各地方政府房地产税贡献率有所下降，导致了财政收入的直接缩水。以浙江省和河南省为例，2010年上半年浙江房地产行业的税收收入增长82%，对地方财政的贡献率达到63.7%。而根据浙江人大常委会26次会议公布的信息，2011年上半年4月、5月、6月，浙江房地产营业税环比分别下降17%、16%、8.1%。浙江省房地产对地方财政的收入增长贡献已经下滑至27.9%。与此类似，2011年9月14日，河南省国税局发布8月份税收数据：全省国税部门共组织税收100.25亿元，同比增长13.8%，增收12.14亿元。受“限购令”的影响，房地产行业的税收下降了27%。

当然，“限购令”对房地产税的影响不单单局限于浙江、河南两省，几乎所有出台并实施“限购令”的省份都受到了影响。

（三）“限购令”出台后社会各界的评价：

对于各地出台的“限购令”，一些专家及业内人士对其效果也存在着广泛争议。

政府权威人士：“限购令”应该延续

据中国之声《全国新闻联播》报道，目前的购房比例，刚性自住型的占到 90% ，调控还处在一个关键的时期，基数还不是很稳固，限购应是不放松不动摇的。同时为了避免未来房地产泡沫的突然破裂构成对中国经济的较大冲击，“限购令”必将继续在中国实施。尽管当前房地产调控的行政干预色彩较浓，但这样做也是一个合理选择，因为这将有助于有效遏制房价过快上涨、逐步消化历年来已经积累的较大房地产泡沫。

易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭在接受媒体采访时说，从调控手段分析，限购属于行政命令，在投资投机者大量购房的现实条件下，暂停购房能起到立竿见影的效果。他预言，未来半年出台“限购令”的城市的房价将会趋于稳定，部分城市楼市甚至“急剧降温”。

2、业内人士：“限购令”效果有限

而业内人士则多选择质疑“限购令”效果。他们认为，限购不可能作为一项长期的基本住房制度，仅仅是临时性的行政手段干预楼市的政策。同时他们指出有些人担心取消限购令会导致房价出现报复性反弹的想法是多余的，只要房贷和限价及货币政策等政策继续收紧，即使不再继续执行限购政策，房价也不可能暴涨。

中国工商联住宅产业商会会长聂梅生认为，限购是调控政策的一柄“双刃剑”，只能作为暂时性的过渡政策。“需求并没有消失，限购就像闸门一样暂时拦住了洪水，但水位会越来越高，特别是在流动性充裕、CPI上涨的局面下。”她表示，“限购令”实施必须辅以必要的配套举措，比如切实加大供应、进行长期制度变革，才能真正取得成效，否则只能成为市场的巨大隐患。

同时房地产商潘石屹认为房价上涨的关键原因是供求关系。限购政策的出台并不能真正解决这一问题，应该选择长期政策来解决“房控问题”这一长期问题。

二、“限购令”政策分析

公共政策是指政府通过法定的民主程序根据人民意愿所制定和推行的行动方针和行为准则。公共政策具有公共性、权威性、目标性、实效性、原则性与灵活性、动态过程性的特点。公共政策本身也是一个从无到有再到中介的动态运行过程。这种动态运行过程包括认定政策问题、规划政策方案、确定最终决策、政策的合法化、政策执行、政策评估、政策终结等过程环节。笔者试图从公共政策的动态运行过程性出发，从政策问题的认定、政策执行、政策评估和调整这几个角度来分析“限购令”这项政策。

（一）政策问题的认定

一、政策问题的界定：

政策问题是指应该由政府为代表的公共政策权威机构负责解决的，且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的社会公共问题。政策问题是公共政策的逻辑起点，因为每一项公共政策的产生，都以需要解决的政策问题为前提，都以有效地解决问题为目的。

政策问题可以从以下三个方面来理解：一、政策问题是多数人认识到的一种客观事实。二、政策问题表现为社会利益的失衡和价值观念与行为规范的冲突。三、政策问题是政府纳入工作程序开始解决的问题。

“限购令”政策也可以从这三个方面来界定：

第一、近年来，随着城市化的加快，我国的房地产发展迅速。房地产价格在过去10年上升非常快，这一问题已经引起了社会的广泛关注。房地产价格上涨过快不仅影响着人民生活水平，而且也影响着居住成本的上升和土地价格的上升，甚至已经造成中国经济整个生产链的成本在上升。“限购令”的出台就是基于居高不下的房价问题而出台的。

第二、随着房价的不断上涨，购房者购房压力逐年增大，其与房地产商、与投机炒房者、与政府之间的矛盾越来越大。房源分配的不合理、利益分配的失衡、社会贫富差距的扩大使得政府不得不面对日益棘手的房价问题，提出相关调控政策。

第三、从 2005年3月26日国务院下发了《关于切实稳定住房价格的通知》到颁发《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》到征收二手房营业税、整顿规范房地产交易秩序、完善土地储备制度再到“限购令”等一系列政策的出台，可以看出政府将“限购令”政策纳入政府工作程序是解决房价过快上涨的另一阶段性政策。

二、政策问题的内在特征

政策问题的内在特征主要表现在横纵向相关性、主客观统一性、发展可变性。“限购令”政策也可以从这三个方面来理解。

首先“限购令”政策的出台不是毫无联系的孤立个体，它一方面与之前的房控政策相联系，是对之前房控政策的进一步补充，体现了一种纵向相关性；一方面又对不同主体（购房者、房地产商、投机炒房者、政府）产生着影响，同时又对相关领域（建筑业、交通运输业等）产生着影响，体现了一种横向相关性。

其次，“限购令”的出台也体现了主客观统一。随着房地产价格的不断上涨，不同利益主体之间的矛盾日益加深，社会问题开始涌现。“限购令”的出台充分考虑了社会不同利益主体的主观认识与房价高位上涨的客观事实。

最后，政策问题的发展可变性是指政策问题经过认定之后，虽然具有相对的稳定性，但是它又将随着问题解决的程度和影响的范围的变化和时代的推移产生变化和发展。在一项政策问题的解决过程中，有可能使该项政策问题发展演变成其他政策问题。

自上世纪80年代以来，政府推行城市住房改革，辅之以市场融资体制改革，更是大大缓解了城市住房压力，使人民的住房问题的了一定程度的改善。随着住房改革的更进一步深化，我国的房地产业开始逐渐蓬勃发展起来。由于缺乏相关的改革措施和管理规范，房价一路飙升。巨大的利润使得一部分购房者出于投资或者投机心理而购房。这就造成了大量商品房空置、但许多急需用房的的普通百姓却买不起房、需求和供应结构脱节的现象。政府为此出台了一系列房控政策，如审定城市房屋价格、控制房屋售价、打击炒房行为等。

可以说，限购令的出台是对原有房控政策的补充，进一步体现了政府调控房价的决心，同时也是对即将出台的征收房地产税政策的一个过渡政策，这都体现了政府调控房价、避免房地产风险的决心。

三、政策问题的产生

认清政策问题产生的原因，是分析认定政策问题的性质及指定有效政策解决的关键。

从笔者角度分析，“限购令”出台的的原因有：

1、直观原因是房地产价格上涨过快。近年来，中国经济的高速增长、城市化进程的加快、居民人均可支配收入的增长、消费结构的升级、大量外资的进入和劳动力的流动以及通货膨胀条件下房地产自身的保值性形成了对房地产市场的巨大需求，使得我国房地产业持续稳步增长，也使得我国房价居高不下。而房价持续上涨会给中国社会造成巨大危害: ⑴房价上涨过快使得居民购房负担过重，抑制了居民的其他消费。⑵房价上涨过快导致社会财富向富人转移，扩大了贫富差距。⑶房价的过快增长会影响到城乡统筹发展。⑷在高房价推动下的房地产业容易形成经济泡沫，从而降低社会生产和资源配置效率，威胁金融市场的秩序。

2、进而，是由于房地产行业非理性投资泛滥。由于社会财富分配不均，一部分人掌握大量社会财富。在通货膨胀的条件下，一部分人开始利用房产的保值性来巩固自身财富，引发了房地产投资热。最为典型的是温州炒房团，民间说法是其拥有资金达1500亿元，他们每到一处就凑几千万资金砸在某一楼盘上，迅速抬高楼价再卖。但这种非理性投资会造成巨大的负面效应，短期不仅会抬升房价造成更多人无法买到房子；长期来看，会对房地产业造成重创，使大量社会资金进入房地产市场，对金融市场，进而对整个经济运行造成危害，将会危急到整个社会的稳定。

3、深层次讲，是由房地产对相关产业的影响和自身的地位决定的。蓬勃发展的房产推动着我国房地产及相关行业（钢铁、木材、水泥、砖块装修业、家具、家电、园林、运输、服务业）的迅猛发展。近年来，房地产行业连续几年以超过20%的增速运行，对房屋的需求大量增加，使得相关原材料价格稳步升高，特别是与建筑业密切相关的钢铁价格大幅上升，不仅增加了房地产的开发成本，也影响了人民生活成本的提高。同时，房地产作为我国的先导性产业，对国民经济的拉动作用是明显的，房价过快上涨可能会导致经济泡沫的出现，对我国经济实现“经济软着陆”产生影响。

（二）政策制定

公共政策的形成就是政策主体从它所代表的阶级、阶层或政治团体的利益出发、对社会上各种利益集团的利益要求进行整理加工，通过一定的方式，促使一定的利益实现，限制一定的利益要求，或者平衡各种利益追求，减少利益的冲突，使政策对象的社会行为能够按照政策主题的目的去发生、发展，最终实现政策主体的目的的过程。从这一点上说，政策的本质就是政策主体对社会利益的权威性分配。 一般而言，政策主体对社会利益的权威性分配主要是通过三种形式来实现的：一是通过鼓励性政策，激励某种行为，加速某个行业的发展；二是通过限制性政策，控制某种行为或某个行业的发展规模。三是通过协调性政策，改变社会利益失衡、利益结构扭曲的状况。

限购令的出台，是政府运用了限制性政策和协调性政策的体现。是政府在房控问题即坚持原则性又具有灵活性的体现。这种政策取向可以使政府在平衡各方利益的博弈中留有回旋的余地。在博弈过程中，政府不仅作为一个利益主体参与其中，更重要的是作为一个协调者，对各方面的利益进行平衡和综合。