公共政策评估是公共政策过程的关键环节。公共政策评价，英文为“public policy evaluation”，亦可译为“公共政策评估”。

第一节 公共政策评价概述

一、公共政策评价的含义

公共政策评价的着眼点应是政策效果。简单地讲，公共政策评价就是对公共政策实施效果所进行的研究。而政策效果，一般地可以看成是公共政策实施对客体及环境所产生的影响或效果。这里政策效果有以下几种类型：

①直接效果

②附带效果

③潜在效果

④象征性效果

二、公共政策评价的发展

第一阶段：从1910年到第二次世界大战期间，是第一代评估。

第二阶段：从第二次世界大战到1963年，是第二代评估。

第三阶段：从1963年到1975年，是第三代评估。

第四阶段：1975年以后，是第四代评估。

三、公共政策评价的功能与目的

1. 公共政策评价的功能

（1）提供政策运行的可靠信息，提升政策质量。

（2）检查政策目标与政策执行存在的问题。

（3）作为提出政策建议和分配政策资源的依据。

（4）向各利益相关者提供政策信息，构建良好公共关系。

2. 公共政策评价的目的

1、积极目的

（1）确定备选方案的优先顺序

（2）调整改善政策执行程序

（3）确定政策去向

（4）为重新分配政策资源提供依据（合理配置政策资源）

2、消极目的

（1）拖延时间

（2）规避责任（利用评价结果找借口）

（3）炫耀工作绩效

（4）获得更多的政策资源

（5）批评政策以达到改变政策的目的

四、公共政策评价的类型

1、正式评价和非正式评价（按照组织活动形式）

非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定，对评价的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对公共政策做出评价。平时大量进行的评价都属于此类。

正式评价指事先制定完整的评价方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。它在公共政策评价中占据主导地位，其结论是政府部门考察公共政策的主要依据。

2、内部评价和外部评价（根据评价机构的地位）

内部评价是由政策机构内部的评价者所完成的评价。它可分为由操作人员自己实施的评价和由专职评价人员实施的评价。

外部评价是由政策机构外的评价者所完成的评价。它可以是由政策机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，乃至大专院校的专家学者进行的，也可以是由投资或立法机构组织的，或由报纸、电视、民间团体等其它各种外部评价者自己组织的。此外，由公共政策目标群体进行的评价也属于外部评价。

3、事前评价、执行评价和事后评价（根据评价所处的地位）

事前评价是在公共政策实施之前进行的一种带有预测性质的评价。事前评价的内容大致包含三个方面：（1）对公共政策实施对象发展趋势的预测；（2）对公共政策可行性的评价；（3）对公共政策效果进行预评价。

执行评价就是对执行过程中的公共政策实施情况的评价。某种意义上说，公共政策执行评价和公共政策执行是同步的。

事后评价是公共政策执行完成后对公共政策效果的评价，也叫效果评价，这是对一项政策的最终评价。它在公共政策执行完成以后发生，是最主要的一种评价方式。

其实，在实践中，事前评价与事后评价常常被结合起来使用，这就产生了另一种评价类型--整合的公共政策评价。它将实践者对事前信息的产生和转变的关心，与对事后信息的产生和转变的关心结合起来。

第二节 公共政策评价的操作

一、评价的系统要素

1、主体：决策者和执行者；专业学术团体和研究机构；政策目标群体；监督部门；社会群体或个人

2、客体：执行结果，执行各要素，政策本身

3、评价的基本内容：规范（标准）；信息；分析；建议

二、政策评价的标准

标准有多种观点，主要是涉及面广。

邓恩：效益、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。

综合：八个方面

投入工作量；绩效

效率；充分性

公平性；适当性

执行力；社会发展总指标（对社会发展的影响进行量的分析）

三、公共政策评价的程序

1.评价准备阶段

周密的组织准备是评价工作的基础和起点，是评价工作得以顺利进行和取得成功的前提条件。政策评价方案具体包括以下内容：

（1）确定评价对象

（2）明确评价目的

（3）选择评价标准

（4）规定评价手段

2.评价实施阶段

（1）利用各种调查手段，全面收集有关政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。

（2）综合分析政策信息。

（3）选用适合的评价方法，对政策进行评价，得出评价结论。

3.评价总结阶段：完成报告，总结评价工作。

四、公共政策评价的影响因素

（1）公共政策目标的多元性和弹性

（2）公共政策效果的多样性和影响的广泛性

（3）政策资源的混合和政策行为的重叠

（4）行动与效果之间因果关系的不确定性

（5）信息获取的难易程度

（6）公共政策评价的资源保障水平

（7）相关机构和人员的态度

五、公共政策评价的基本方法

1、简单“前—后”对比分析

将政策对象在接受政策作用后产生的某种变化值减去此前得到的值，从而测量政策产出与政策影响的方法。

适用范围：参量较少，绝对值直接体现政策效果

如：如社会治安；房价

2、“投射——实施后”对比分析

将政策执行前的倾向线投射到政策执行后的某一时间上，然后与政策执行后的实际情况进行对比，以确定政策实际效果的方法。

适用范围：绝对值不能直接放映问题改变的状况、政策效果

3、“有—无”对比分析

在公共政策执行前后两个时间点上分别就有公共政策和无公共政策两种情况进行前后对比，然后再比较两次对比结果，以确定政策效果的方法。

适用范围：两个不同对象的对比。

如：城乡收入差别。

4、“控制对象-实验对象”对比分析

将评价对象分为实验组和控制组，对前者施加政策影响，对后者不施加影响，进而比较它们在政策执行前后的情况，最终确定政策效果。

如：包产到户；户籍制度改革试点

以上方法均属于前后对比方法，当然还有其他一系列方法。

案例分析：

（一）“限购令”的出台：

我国于2010年出台“限购令”，通过加大对购房者购房条件的限制来打击房地产行业的投机行为，控制房价过快增长。2010年4月17日，“新国十条”出台，其中第3条明确指出要实行更为严格的差别化住房信贷政策，要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。条例指出，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。

“新国十条”出台后，各地根据其房地产现状陆续颁布“限购令”。2010年4月30日，北京出台“国十条”实施细则，率先规定“每户家庭只能新购一套商品房”。2010年9月29日国家多部门再次出台调控新措施，其后深圳、广州等多个城市陆续公布“限购令”。随后有上海、广州、天津、南京、杭州等16个一、二线城市推出限购政策。

2011年1月26日，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》。通知指出，各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。通知明确规定，原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房(含新建商品住房和二手住房)；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。通知还指出，已采取住房限购措施的城市，凡与本通知要求不符的，要立即调整完善相关实施细则，并加强对购房人资格的审核工作，确保政策落实到位。尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要在2月中旬之前，出台住房限购实施细则。其他城市也要根据本地房地产市场出现的新情况，适时出台住房限购措施。

2011年8月17日，住建部下发二三线城市限购标准。12月，住建部知会地方政府，对于限购政策将于2011年年底到期的城市，地方政府需在到期之后对限购政策进行延续。12月12日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，分析当前房地产市场形势，研究部署继续加强调控工作。会议在住房限购措施方面还提出新的要求：已实施住房限购措施的城市要继续严格执行相关政策，房价上涨过快的二三线城市也要采取必要的限购措施。

这意味着“限购令”政策将在中国继续实施，并且实施的范围将继续扩大。

据法晚报记者统计，截至2011年12月20日，全国共有48个城市实行了限购政策。

（二）“限购令”出台后的效果：

一方面，“限购令”出台后对各城市的成交量和成交价格均有明显的影响，房价同比和环比涨幅均得到不同程度的遏制，限购政策取得了阶段性成效。据2011年11月份的统计数据显示，作为行业温度计的全国房地产开发景气指数为99.87，首次跌破100。同时，国家统计局公布的数据显示，2011年11月份70个大中城市新建商品住宅方面，环比价格下降的城市有49个，持平的城市有16个，仅有5个城市新建商品住宅价格环比上涨，且涨幅均未超过0.2%。

从房地产行业的房价、销量等先行指标来看，中国房地产行业增速开始减缓，房价已经开始显现波动回落。经济学家张智威表示，目前国内的房地产行业已经到达一个拐点，未来几个月，商品房投资将会迅速放缓。

从新房开工和土地购买量来看，2011年10月份以来，开工量出现骤降的趋势，2012年第一季度保障房开工量也很可能不是很高，虽然保障房建设能够抵消部分商品房投资的疲软，但是也无法逆转房地产投资的下行趋势。

而据中国社会科学院发布的《中国住房发展报告2011-2012》 称，“全国房地产价格上涨的势头已经得到遏制，部分地区的房价开始下滑，限购起到了很重要的作用。”同时“限购对购房需求产生了较大的影响，尤其是投资性异地购房，房地产去投资化的政策导向十分明确。”

另一方面，“限购令”的实施也使得各地方政府房地产税贡献率有所下降，导致了财政收入的直接缩水。以浙江省和河南省为例，2010年上半年浙江房地产行业的税收收入增长82%，对地方财政的贡献率达到63.7%。而根据浙江人大常委会26次会议公布的信息，2011年上半年4月、5月、6月，浙江房地产营业税环比分别下降17%、16%、8.1%。浙江省房地产对地方财政的收入增长贡献已经下滑至27.9%。与此类似，2011年9月14日，河南省国税局发布8月份税收数据：全省国税部门共组织税收100.25亿元，同比增长13.8%，增收12.14亿元。受“限购令”的影响，房地产行业的税收下降了27%。

当然，“限购令”对房地产税的影响不单单局限于浙江、河南两省，几乎所有出台并实施“限购令”的省份都受到了影响。

政策评估和调整

政策评估是政策动态运行的必要环节,同时也是检验政策执行效果的必要手段。通过政策评估效果，我们可以透视社会整体状况、分析更加深刻的社会问题、以探索社会改进的途径和方式。同时政策评估应该是一种出于积极动机和目的的理性主导下的工作。政策评估的目的是为了检验政策效果、总结政策经验和确定政策的变化方向。笔者试从政策评估这一角度综合分析“限购令”政策。

“限购令”政策可能存在的问题：

一、抑制需求为后市反弹埋下伏笔

“限购令”政策的出台，其目的在于通过抑制需求，减少成交量，通过供大于求的市场法则降低房价，为市场供给的后期需求争取时间。但这项被称为“史上最严的房地产调控政策”一旦终结，房地产市场很有可能会出现反弹，市场将重新出现“限购”现象，而房价再度走强。

二、“限购令”政策的时间软肋

“限购令”政策的出台具有一定的突发性，其原定实施时间也只有一年之久。当人们质疑“限购令”政策是否将于2011年年底终止时，2011年12月住建部知会地方政府，对于限购政策将于2011年年底到期的城市，地方政府需在到期之后对限购政策进行延续。这意味着限购令将继续在中国实施。

公共政策的持续稳定是公共政策能够有效调节社会行为的一个重要前提。政策突然终止，会导致政策的连续性和政府信用受损。上述两个问题都抛出了这样的质疑：限购应该实行多久，如何保证政策的连续性是摆在政府面前的一个巨大考验。

笔者认为，在是否继续推行限购令必须建立由法律专家、技术专家及公民代表三方参与的立法机制，广泛听取来自专家、百姓的意见和建议，保证这项政策的科学性和前瞻性。

同时要结合我国同一时期的经济发展水平和所处的国内外环境来思考“限购令”的实施时间。