4.1.1公共政策监控概述

一、什么是政策与公共政策

何谓“政策”？人们是如何使用“政策”这一名词的？西方学者对之进行了归纳（Mark Tumer David Hulmer著：《政府再造与发展行政》，台湾：韦伯文化事业出版社，2001版，第61页）。

（1）作为某项活动领域的名称：例如，有关政府经济政策、产业政策，或法律和秩序政策的一般统称。

（2）作为一种概括目的或所希望的事务状态：例如，尽量创造工作机会、经由分权促进民主化、打击贫穷的根源。

（3）作为具体提议：例如，限制农地持有在十公顷内、将货币贬值百分之十、提供免费的初等教育。

（4）作为政府决策：例如，国民大会或总统所宣布的决策。

（5）作为正式授权：例如，议会的发案或其他的法律工具。

（6）作为一种计划：例如，作为一种限定范围，或相对具体的政府活动，诸如土地改革计划，或妇女的健康计划。

（7）作为产出：例如，在一项土地改革计划中，实际上有多少土地被重新分配，以及有多少农民受计划影响。

（8）作为结果：例如， 土地改革计划对农民所得、生活水准和农作物产出的影响。

（9）作为一种理论或模型：例如，若你做x，y会发生；若我们增加对制造商的诱因，那么工业产出会增长；若提供乡村地区更多的机会，那么人口外移都市的情况会减缓。

（10）作为过程：例如，作为一种长期过程，它始于议题的发生，经过目标设定、决策，乃至执行与评估。

何谓公共政策，不同的研究者从不同的角度为其所下的定义不胜枚举，具有代表性的有：

伍德罗•威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规(转自张金马著：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992版第17页)。

戴伊（Dye）认为：“公共政策乃是政府选择作为与不作为。”

政治学者戴维•伊斯顿（David Easton）界定公共政策为：“整体社会价值的权威性分配。”“这个定义突出了三个思想：制定公共政策是为了价值的分配；分配的范围是全社会；分配的影响力是权威性的。”

二、公共政策的基本含义

1．公共政策制定的主体是掌握着公共权力，能够做出权威性决定的组织与个人。

公共政策的制定是拥有管理国家、社会公共事务权力的组织对国家和社会事务的处理做出决定的活动。制定公共政策的组织有立法部门、司法部门、行政部门以及法律赋予公共权力的组织。由于政府组织是公共政策制定的主体，因此政府组织的性质就赋予了公共政策具有以下特性：

（1）公共政策的正当性。它是依照法律的规定和程序制定出来的，被广大民众普遍认可或接受的制度产出。

（2）公共政策影响上的权威性。社会组织和社会团体也产生政策，但是它的影响力和影响的权威性是不能与政府公共政策相提并论的。法律赋予政府组织的权力是公共政策权威性的主要依据。

（3）公共政策范围的普遍性。政府的公共政策能够影响和涉及到社会上所有的组织与人员，而其他组织与团体的政策只能涉及到特定范围的人员。公共政策影响的普遍性是由于政府权力行使范围的广泛性以及所处理的公共事务范围的广泛性决定的。

（4）公共政策的强制力。政府能够通过公共政策的制定与实施对社会组织与社会成员的行为进行限制。这种强制力是通过政府组织实施的强制性行为实现的，其目的是要求社会成员遵守或接受政府的管理意愿。

2．公共政策制定过程是一种利益的分配过程。

公共政策是社会团体与个人的利益的反映，是政府对社会利益做出的一种权威性分配。社会团体与公民个人对自身利益的追求是社会进步的动力，在利益的追求过程中，个人利益、集体利益、国家利益之间出现冲突与矛盾是自然和正常的。政府是在承认每一个利益主体对利益追求的合理性与正当性的基础上，通过政策的制定来调节和解决人们之间的利益冲突与矛盾。因此，通过公共政策的制定来协调、综合、分配从而满足大多数人的利益，以实现社会公共利益是政府实现社会稳定与发展的重要手段。表现在以下方面：

（1）公共政策的制定是社会公共利益实现的重要手段。由政府来调节的社会矛盾与社会利益是非常复杂的，各个利益团体与个人都通过不同的渠道来反映各自的利益倾向，政府必须通过一定的政策制定程序来把那些带有普遍性的、受大多数人关注的、对社会影响重大的社会问题纳入到公共政策的制定程序中，通过政策的制定过程，来实现公共利益。

（2）公共政策是利益冲突均衡的结果。由一定个体组成的利益团体是实现利益的主要方式。所谓利益团体是指拥有共同态度与利益的团体，它们为了团体的利益对其他团体进行某种利益表达或施加一定的影响，利益团体通过正式或非正式的形式参与和影响公共政策的制定是民主政治的重要体现。所谓公共政策实际上就是利益团体、利益代表之间进行较量的结果，是在激烈的利益冲突中利益均衡的结果。

（3）公共政策是由政府及公共组织中的少数人做出的，旨在于满足于多数人公共利益的决定。拥有制定公共政策权力的少数人的代表性、政治态度、政策偏好、行为准则、素质能力等都会影响到公共政策制定的过程与结果。为了使少数人制定的政策能够反映、综合和代表大多数民众的利益，一方面是在政治制度设计中提高政策制定者的代表性，另一方面就是在政策制定过程中提高民众参与的程度。

三、公共政策监控的分类

1.根据公共政策过程的不同阶段分类：

（1）公共政策制定监控

（2）公共政策执行监控

（3）公共政策评估监控

（4）公共政策终结监控

2．根据政策监控的不同时态分类：

（1）事前监控

（2）事中监控

（3）事后监控

3．根据政策监控的层次分类：

（1）自我监控

（2）逐级监控

（3）越级监控

4．根据政策监控的内容分类：

（1）目标监控

（2）关键点监控

5．根据政策监控的主体分类：

（1）立法监控

（2）行政监控

（3）司法监控

（4）政党监控

四、公共政策监控的原则

1.反馈的原则—必须建立准确、高效的信息反馈系统。

2.层次原则—必须科学合理地划分和设置监控层次，并配置监控者。

3.无缝隙原则—必须保证整个系统没有缝隙和漏洞。

五、政策监控的作用

1.保证政策的合法化。

这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。

２．保证政策的贯彻实施。

政策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或者发现目标与效果之间的反差，并找出其原因。

３．实现政策的调整与完善。

政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。

４．促使政策终结。

政策监控通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。

六、公共政策价值的作用

1．公共政策的价值取向直接决定着社会资源的流向。

按照戴维•伊斯顿的观点，公共政策在本质上是关于社会价值的一种权威性分配活动。因此，是否做出以及如何做出公共政策，实际上涉及社会资源的流向与分配方式。而一定的公共政策行为总是在一定的指导思想和立场下做出的，公共政策的价值取向就直接决定着社会资源的流向。比如，对社会贫困阶层的财政补贴政策，就反映了政府对社会贫困阶层的关注和社会救助。再比如，对某一行业的减免税政策，就是对该行业发展的扶持和资源支持。在现实中，我们经常看到社会资源分配不公的现象，而实际上导致社会分配不公最主要的原因在于在不合理的价值导向下所形成的公共政策的不合理，或者说不合理的公共政策导致了社会资源分配的扭曲，从而影响社会资源配置的效率或者公正性。

2．公共政策的价值取向直接影响公共政策的目标选择与方案的优化程度。

人们如何确定或取舍决策目标，往往与人们的价值认识直接相关，尤其是决策者关于决策客体对主体的需要和利益关系的认识，直接影响着决策目标的选择。代表不同利益价值观的决策者在确立决策目标时，对同一问题的决策会形成不同的决策目标。在阶级社会中，占统治地位的阶级掌握着公共政策绝对支配权，决策者往往只从统治阶级的立场或统治阶级某一集团的利益出发来确立相应的决策目标，即使该决策目标可能并不被广大社会公众所认可和接受；在社会成员根本利益一致的社会主义社会，由于在具体利益方面存在差异和价值观认识的偏差，对于同一问题的决策目标的认识也会存在一定差异。因此。站在什么立场和出发点来制定和执行公共政策，往往决定着公共政策的目标是为个人利益服务、为少数人利益服务，还是为社会大众的利益服务。即使在决策目标已定的情况下，对决策方案的比较、评估和择优仍然受到一定利益观、价值取商的影响。决策者的需要、好恶、情感等因素，将直接影响决策方案的抉择。“这一点也正是社会决策实践中，许多决策方案在当时，无论是从众人的意愿还是实践需要看都不应该选择，结果却为决策者所选择的深层原因。”

3．公共政策的价值取向影响公共政策方案的实施。

公共政策的价值取向主要从两个方面影响公共政策方案的实施。一是公共政策执行者的立场以及对公共政策方案的判断与认识。如果执行者对决策方案具有较高的价值认同度，持积极的肯定态度，则会积极想方设法去推动决策方案的执行和实施；反之，则对公共政策方案的执行采取消极态度，或竭力阻止公共政策方案的实施。因此，公共政策方案的执行者的价值观对公共政策执行的效果至关重要。一般来说，决策方案执行者的价值观主要受如下因素影响：决策方案能否满足或违背自己的某种利益需要；执行者对社会公平和正义的认识以及决策方案是否考虑社会公平与社会正义；决策方案是否具有可行性以及执行者对其可行性的认识与判断。二是与公共政策相关的社会公众即公共政策作用的对象，对公共政策的价值判断也同样影响着决策方案的实施。如果社会公众对公共政策方案的认同度高，则会积极配合决策执行者来实施相关决策；如果社会公众对公共政策方案不理解、不接受甚至持反对和抵抗态度，即使决策者从“善良”愿望或“公益”角度做出的公共政策，也很难取得预期的效果。譬如，一些公共政策只从决策者或某些集团的利益出发，招致公众的强烈反对而无法执行；一些公共政策的目．标虽是诚心诚意造福于民，但由于考虑不周，宣传不够，或执行走样，结果造成不被公众理解和信任，甚至反招怨恨；一些公共政策需要公众的参与，但公众却漠不关心。因此，要提高公共政策的科学性和合理性，不仅需要科学的事实认识，而且要有科学的价值认识，努力使公共政策的价值取向不仅要符合决策主体的利益和需要，更要符合社会公众的利益和需要。

4．公共政策的价值取向影响人们对公共政策的评价。

对公共政策的评价不仅是一个技术优化或工具理性化的过程，更是一个寻求、．证明和确定公共政策价值的过程。对公共政策的评价，譬如其正当性、公平性、社会性比单纯的技术标准更加重要。由于缺乏像自然科学那样严格的计量指标和规范的测评体系，以及现实中公共政策的层次性、影响后果的间接性，对公共政策制定、执行过程及其效果的检验，更多依赖于人们的主观感受。对某一公共政策“对不对”、“好不好”的评价，往往是一定的评价者根据一定的价值标准来评判的。我们经常看到，对同一公共政策，有些人持积极的肯定态度，而另外一些人则认为是无效的或失败的。美国学者杜恩指出，如果公共政策的制定者以自以为是的价值标准等同于社会公认的价值观并应用于决策评价，那么无论采用多么严密、精确的评价方式，其结论必然与公众的感受大相径庭。凯尔曼也指出，评估公共政策的正当性及其效果，必须看公共政策“热心公益精神是否达到适当程度，以及过程是否培养我们的尊严和品格。”因此，对公共政策的评价，不能仅从政策制定者的立场而更应从社会公众的需求与满意度的角度，评价公共政策的正当性与有效性。

七、公共政策公共利益价值取向的基本要求

以人民的根本利益和长远利益作为公共政策的基本立场，这是公共政策制定与执行的根本出发点、归宿和最终检验标准。在社会主义条件下，公共利益仍然是一个复杂的结构。这种利益结构的复杂性不仅体现在公共利益确定的层次性与交叉性 ，而且更体现在公共利益整合的困难性。“从我国政府建立的宗旨来说，政府除了人民的利益外没有任何属于自己的特殊利益。人民是作为国家主人的各个阶级成员的总称，其根本利益是一致的。但这并不是说我国当前就没有利益冲突和利益矛盾了。早在1957年毛泽东就指出，认为社会主义没有矛盾是天真的想法。在社会主义初级阶段，在具体利益方面，还存在着个人之间、单位之间、阶层之间、群体之间、地区之间、部门之间的利益矛盾。尤其是近年来随着社会主义市场经济的发展，更形成社会利益的多元化格局。这要求公共权威系统能够有效地运用公共政策来协调社会各方面的利益矛盾和冲突，同时在进行公共政策制定和执行时，能够从维护社会绝大多数人的根本利益出发，实现人民的根本利益和长远利益。

1．公共政策的制定和执行，要始终站在人民根本、整体利益的立场上，搞好利益的综合平衡，促进社会公正。

公共政策是一个社会公共资源的分配过程，也是一个社会公共利益的调节过程。由于社会公共资源的稀缺性，不可能满足社会一些成员对它们的需求，公共权威系统就有必要通过公共政策手段来协调和整合社会各方面的利益，最大限度地促进社会资源的公平分配，调动社会各方面的积极性。因此，在公共政策的制定和执行活动中，政府应当通过对社会利益状况的认定和决策利益与代价的分配来搞好社会利益的综合平衡。一方面；要求把不同阶层、不同群体、不同地区的人民利益加以全盘考虑，尤其是对于社会弱势阶层、弱势群体、落后地区给以必要的照顾，做到每项公共政策都要考虑人民的承受能力；另一方面，“要把尊重个人利益与只照顾个人利益，维护部门、地区、单位正当利益与只顾局部利益的短期行为加以区分，照顾必要的利益，遏制不恰当的利益。”，即要维护和保障正当的人民利益，打击和遏制非正当的部门、地区和个人利益。当前，最为突出的问题是利用公共政策来协调政府部门之间的利益冲突、地区之间的利益冲突，反对狭隘的部门主义，防止出现政出多门，克服狭隘的地方主义，尤其是地方保护主义，促进社会主义市场经济的健康运行和社会的公平竞争以及社会的整体协调发展。

公共政策作为社会公共资源的分配机制和社会利益的调节机制，还必须符合“利益普惠”原则，促进社会公正。所谓利益普惠原则， “是指公共政策由其性质所决定的，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益。据此，每一个受法律保护的公民都有获得公共政策所带来利益的权利。” 在社会主义条件下，这一原则在微观上要求每项公共政策应当体现对决策作用对象的公平对待和非歧视，同时保证决策作用对象能够公平参与公共政策的制定过程；在宏观上则要求积极采取各种措施（主要是通过税收政策和扶贫政策），来有效调节社会各阶层收入的差距和利益扭曲状况，防止出现社会分配上的两极分化，实现“共同富裕”的社会主义发展目的。

2．公共政策的制定和执行，必须处理好人民的眼前利益与长远利益的关系。

如果说，公共权威系统通过公共政策对社会利益的公平分配是一个被动行为，那么 ，利用公共政策促进社会公共利益的增长，则是一个主动的行为。一项公共政策必须有利于促进社会公共福利的增加和社会长远发展，这就要求任何公共政策行为必须处理好眼前利益与长远利益的关系。我国自前正处于改革时期，改革的根本目的是促进社会生产力的发展，但改革在某种意义上必然伴随着社会利益的再调整。从短期看，改革的某些措施可能导致某些社会群体、社会阶层的利益损失；但从长远看，改革的最终成果将有利于社会整体的发展和社会整体福利的提高。这就好比做蛋糕，只有把蛋糕做大，大家才能分享到更多的社会发展成果。而且，我国目前正处于大发展时期，公共权威系统不可能动用有限的社会资源去解决所有的社会公共问题，必须从发展的角度来优先解决一些阻碍社会发展的紧迫性社会问题，这势必引起一部分人利益的受损或得不到满足。因此，“只有不固守绝对的利益与代价的均等，从长远发展角度来考虑，才能使更多的社会成员获利。公共政策需要从全社会的角度统筹公众利益，公共政策的资源调动和政策效果只有从社会大循环交换中才能实现。”这就要求公共政策必须以长远利益和全局利益为重，甚至必要时不得不牺牲某些眼前利益和局部利益。当然，对于因公共政策而引起正当利益受损的利益群体，应当给予适当的利益补偿。

处理当前利益与长远利益中另外一个突出的问题就是公共政策行为必须实现可持续发展的战略。目前，一些地方存在着对社会资源进行“各取所需”式的无节制开采与利用，不仅造成生态环境的恶化，导致人与资源、生态、环境之间关系的失调，而且又危及后代子孙的正常、健康发展。实施可持续发展的战略，就是要求各项公共政策必须既满足当代人的需要，又不危害后代人满足其、自身需要能力的发展和未来人的利益；既实现当前社会经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然环 境，并促进人与自然的和谐发展。

3．在公共政策的制定与执行过程中，政府部门和政府官员的利益要始终服从和服务于人民的利益。

虽然从性质上讲我国政府是人民的政府，但是由于还不可能完全实现人民直接参与管理社会各项公共事务，加上社会各级政府机构也有其自身的利益需求，某些政府官员也可能存在官僚主义以及权力滥用的情形，因此，并不能完全排除一定的政府部门和政府官员的利益与社会公众利益发生冲突的情况。此时，必须贯彻以社会公众的利益为重的原则，公共政策要始终服从和服务于社会的需求，服从和服务于社会公众的利益。邓小平指出，无产阶级政权机构和政府官员一定要谨慎用权，要为政清廉，不搞特殊化，坚决反对官僚主义。对于那种掌了权，不谨慎，忘乎所以，当官作老爷的态度，邓小平深恶痛绝。他说：“现在有少数人就是做官当老爷，有些事情实在不像话! 脱离群众，脱离干部，上行下效，把社会风气也带坏了”。针对有些政府官员以权谋私、搞特殊化的问题，邓小平指出：“干部搞特殊化必然脱离群众。我们的同志如果对个人的、家庭的利益关心得太多了，就没有多大的心思和精力去关心群众了，顶多只能在形式上搞一些不能不办一办的事情。" 为此，邓小平要求各级领导一定要以人民的根本利益为出发点，“对于人民有利的事要勤勤恳恳、兢兢业业地办好，凡是人民反对的，意见大的事情一定不去办，对于危害人民利益的事要作坚决的斗争，甚至为了维护人民的利益可以做出必要的牺牲。”

4.1.2公共政策监控的功能活动

一、政策监督

1．政策监督概念

政策监督是指政策监控的主体从一定的制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。由于现代社会是法治的社会，所以，依法对公共政策的过程进行监督就具有特别重要的意义。

2．政策监督的三个步骤

第一，建立必要的制度、法规，明确职责；第二，监督政策系统的运行情况，即通过各种监督机构或机制及时了解政策系统运行尤其是政策执行情况；第三，对违反制度、法规和政策者加以处罚，以纠正政策过程中的各种错误和偏差。

3．政策监督的内容

（1）对政策制定活动进行监督。由于信息有限、有限理性、利益与偏好为不同，以有限的甚至是错误的知识体系或价值体系为指导，对国际国内形势的不完全正确的认识等因素，决策者所制定出的政策不可能是完善的。同时，由于没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序，使得制定出的政策不合法。因此，必须对政策制定过程及其活动进行有效的监控，以保证政策制定的质量。

（2）对政策的执行活动进行监督。政策若得不到贯彻实施，那么，该政策所要解决的社会问题以及经济社会发展目标就无法实现，这是决策者所不愿意看到的情况。然而，在实现生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况都并不罕见。因此，为了保证政策及以贯彻落实，必须对政策执行的过程进行监控。

（3）对政策评估活动进行监督。政策评估是对政策的效果、效益和功能等进行判断的活动，而政策监督则是监督主体对政策评估加以监督，以使评估活动能更好地发现政策偏差，并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。

（4）对政策终结活动进行监督。

二、政策控制

1．政策控制概念

政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。政策控制按性质的不同，可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监控可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息，发现偏差，分析偏差产生的原因，并采取纠正偏差的活动。前馈控制是不断利用最新的有用信息进行预测，把所期望的结果与预测的结果进行比较，从而事先制订纠偏措施，使实际绩效与期望的结果相一致。

2．政策控制的程序政策控制的程序或过程

是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。这个过程的功能活动可以用下图表示:

预期绩效→实际绩效→实际绩效的衡量→实际绩效与标准的比较

↓ ↓

执行纠编措施←纠编措施的方案←分析偏差←发现确定偏差

产生原因

3．控制的循环

政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握，及时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距，并分析产生差距的原因，最后决定是重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整终结等。由此可见，政策控制并不是一个单

向的不可逆的过程，而是一个永无止境的循环。

4．政策控制的方法

政策控制的方法多种多样，其中的两种是矩阵控制法，例外导向控制法。前者注重政策控制的各个环节与绩效因素之间的关系，后者则注重于发现执行过程中的例外情况并随时采取纠正行为。

三、政策调整

1. 政策调整概念

政策调整是指在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说，政策调整是政策方案的重新制定和执行的过程，或更准确说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。

2. 政策调整的内容

主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面。首先，随政策过程的推进，人们可能发现对问题原有的认识并不全面，问题某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化了可能改变了问题的性质。因此，有必要根据已掌握的新信息，对政策问题加以再认识和重新界定。其次，政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确化，根据变化了的环境校正或修订原有的目标等方面。再次，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定。

3．政策调整的程序

第一，获取反馈信息，即掌握由监控机构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；

第二，依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以确立需要补充什么、修正什么或完善哪些方面；

第三，进行实际的修正、调整、补充和完善工作，并将新的方案附之于实践，开始新一轮的监控过程。

案例4-1-1：

随机抽选民意代表

2007年11月，温岭市泽国镇一直在试行重大公共事务群众参与决策的“民主恳谈”制度，他们遇到的第一个问题就是：全镇的民意代表如何产生？温岭市民主恳谈办公室负责人陈奕敏说：“如果民意代表由镇政府来邀请，这将损害其代表性与公正性。”最终，镇里决定采用随机抽选的方式。

温岭市副市长蒋招华说，镇里按照1000人口以上每村4人、1000人口以下每村2人的原则，确定了民意代表分配比例，全镇每户人家都分到一个号码，哪家被抽中，就派出1名代表参会。

扁屿村农民朱宗米是被选出的民意代表之一。他回忆抽签现场时依然激动万分：“干部把装有编号乒乓球的玻璃箱子摆在村民面前，一面是透明的，其他面用红纸糊好，驻村干部和村会计现场监督，我家幸运地被抽中。”通过采用乒乓球摇号的随机抽样方式，全镇从12万人口中抽选了275名民意代表。

朱宗米说：“召开协商会时，我们民意代表要对各个公共事务项目投票。以2005年为例，民意代表投票选择的12个优先项目与镇政府心目中的优先项目有较大偏差，比如污水处理站项目，镇里一开始不是很重视，但大家认为污水、垃圾关系到生命健康，一定要处理好。结果镇政府及时纠偏，将这些项目全部列为当年度的投资重点。”

对于这项改革，蒋招华谈了“三个没想到”：一是没想到决策层对民意的估计和真实民意之间会有较大偏差；二是没想到决策层平时听到的“民声”并非真实广泛的“民声”；三是没想到最基层的党委政府在民意收集和反映机制上尚存在那么多的缺陷。这一切都说明，即便决策层有真实意愿自觉代表群众的利益诉求，但“想当然”的“直接决策”也难以代替人民群众的真实愿望。

在案例中公众参与的本质就是民主。公众参与它可以使得我们决策的整个环节，包括决策的制定、执行、监督等等，在各个环节中，通过各种不同的形式，不同程度体现公众的声音，公众的意志，所以这是一种现代民主更加发展的一种形势。

公共政策的提出，最核心的就是我们强调了在政策决策之中，要具有公共性或者说政府的决策要符合公共利益。如何能够保障政府的决策符合公共利益呢？政府当然是主要的决策主体，公众、私有部门、非盈利组织、政府等等各方利益者都成为了决策和治理的主体，大家共同的努力，能够使得我们实现公共服务和公共治理。因而，在这个过程中，公众的参与首先它是一个表达的机制，通过多元力主体的表达，我们才可能使得政策的制定更加具有公正性和科学性。同时，公众参与也是一个达成共识的过程，也就是说，在政策执行的过程之中，如果这个政策事先是有公众参与制定出来的，在执行之中，就可以得到人们更好的认可。

最终，镇人代会根据人大代表和群众代表的意见，行使预算修正权，要求镇政府增加民生支出，并列出了细目，同时压缩基本建设、干部外出等费用。镇政府据此调整预算支出，将更多的资金用在公众迫切需求的地方。又由于这些政策是在公众参与的情况下制定出来的，能更好的反映公众的利益，所以更好的保证政策的顺利执行。从而能够更好的实现政府整体的服务，就是我们共同所享有的公共治理环境。其实如何能够使得公众参与有序化。假如没有一种组织化的参与，可能形成的就是比如说公议、公愤或者是一种全体性的事件，很容易形成秩序的混乱。如果通过一种制度途径，就可以成为良好公共决策的组成部分，在本案例中温岭市泽国镇就是按照人口比例通过随机抽选民意代表，再将代表组织起来对公共政策提出民意代表自己的意见。在最大程度上实现了公众参与的有序化。

而通过这样的公众有序参与，政府公共部门也发现了在制定决策的过程中并没有切实的与公众的利益相结合，比如污水处理站项目，镇里一开始不是很重视，但大家认为污水、垃圾关系到生命健康，一定要处理好。结果镇政府及时纠偏，将这些项目全部列为当年度的投资重点。” 对于这项改革，蒋招华谈了“三个没想到”：一是没想到决策层对民意的估计和真实民意之间会有较大偏差；二是没想到决策层平时听到的“民声”并非真实广泛的“民声”；三是没想到最基层的党委政府在民意收集和反映机制上尚存在那么多的缺陷。这一切都说明，即便决策层有真实意愿自觉代表群众的利益诉求，但“想当然”的“直接决策”也难以代替人民群众的真实愿望。所以就是政府如何保证自身决策的公共性，也就是说我们的政策确实是一种公共政策，要求政府自身协调不仅是出于部门利益，而更多是从公共利益角度出发，来制定政策。在具体的过程之中，如果我们的政府可以在决策的酝酿、制定、执行、监督等等全程过程中纳入公民参与，并且尽可能早的考虑介入公民参与，可以纳入决策的成本，并且将全部的信息更加完全向公民公开，这样就会使得我们的公民能够在整个的决策过程之中得以参与。也只有这样才能让政府的公共政策能最大程度上代表公众的利益，更好的为公众服务。（本案例来自于百度文库）

案例4-1-2：

美国的环境管制政策

（一）环境管制机构与管制法律

美国联邦的环境政策始于1970年的环保署成立以及空气与水净化法的通过。

1．环保署

环保署是尼克松总统于1970 年发布行政命令重组联邦机构时成立的，其职责是：水污染、空气污染、固体废物管理、放射物控制以及有害与毒性物质控制。环保署是一个管制性机构，有权制定与执行政策。

2．环境品质咨询委员会

环境品质咨询委员会是1970年国会建立的旨在提供总统和国会有关环境事务咨询的机构。环境品质咨询委员会本身不能停止一项计划，但它可以举行公听会加压、施压给其它政府 机构，以及对总统进行建议。

3．空气净化法

空气净化法授权环保署指定造成健康威胁的空气污染物，并有权制定与执行排放标准。由于工业界的反对，导致1977年空气净化法修正案中的一些要求获得缓和。

4．濒临绝种生物法

本法授权美国鱼类及野生动物局指定受联邦保护的濒临绝种动植物，并在这些物种的“重要栖息地”上管制人类的活动。

5．资源保护及恢复法

本法授权环保署监督全国固体废弃物的转移与处理，包括掩埋场、焚化炉、工业废弃物、有害废弃物和回收计划的管制。

6．环境应变综合法

全名为“环境应变、补偿及责任归属综合法”，该法设立一个“超级基金”以清理旧的毒性与有害废弃物处理场。环保署负责监管这些废弃物的清理工作，并评定其所需经费，由对此污染负责的当事者来负担。如果这些当事者无法找到或没有钱，那就利用政府的“超级基金”支付。

7．1990年空气净化法

1990年空气净化法修正案制定了许多新的管制措施。如酸雨、臭氧层破洞、都市烟雾、有毒空气污染物等。

（二）管制方案

1．财产权和“征用”

公共选择理论经由适当地决定财产所有者的权利与责任，寻求包括污染在内各种外部性解决方案。如果社会需要公共空间，野生动物保育、环境避难所，或其他土地，财产所有人应该付出一定的代价。现行管制政策将环境保护的负担放在土地所有人身上，限制他们的土地利用却未补偿其损失。

2．污染税

对制造污染者课税，将提供个人、厂商和地方政府经济诱因，以寻找最便宜、最有效率的方法限制污染。每一位污染者都可获得信息与动机，为了减税而尽可能以廉价、有效率的方式降低污染。消费者将有诱因减少使用高污染的产品，并寻找替代品。这种从集权化的官僚控制政策转移到分权化的市场诱因，将会增加环境品质，同时促进经济成长。

3．可交易排放量配额

总排放量配额反映环境政策的总体目标，排放量配额会被分配至现有企业和其它污染源。工厂所有人之间可自由购买或出售这些配额。如此一来，个别企业的排放量将会不同，但总排放量则维持在政府规定的目标水平。这种政策可鼓励企业进行技术创新，有改良的企业就可出售多余的配额获得利润，只能以极高成本转嫁客户来降低排放量的企业，就可以透过购买配额继续运转，直到其不能承受的地步。这样政府官僚机构的强制性监督就可以简化，因为只要限定排放量，而不需规定和监督企业运转的细节。

4．废弃物付费

根据从企业和家户所收垃圾量来索取费用。这种政策将鼓励企业和家庭购买不必要包装的物品，并自动进行回收工作。

（三）环境保护政策制定中的利益团体

美国有很多环境保护的利益集团，如全国野生动物联盟、绿色和平组织、全国奥都邦协会、双子星俱乐部、野外协会、自然资源防护协会、环境防护基金、野生动物捍卫者、地球之友、环境行动等组织。他们对环境政策的制定影响越来越大。

1．利益团体经济学

环境保护的利益团体，通过公布环境污染的状况以及渲染环境污染的威胁使自己的行动正当化，并由此获得经济上的支持。当绿色和平组织中断了美国海军的演习时，他们立刻成为媒体和大众关注的焦点。

2．利益团体政治

环境保护利益团体控诉工商界反对环保，是受到贪图较高利润所诱使。从而促使政府、国会制定和支持环境保护政策。环保人士在心理上和政治上获得了优势，因为他们是“干净的”而对手是“肮脏的”。

3．影响和塑造民意

环境保护利益团体通过媒体和一系列的活动，成功的说服了大部分美国人相信环境污染正在恶化。从而影响和塑造民意。

（四）政策制定中的价值冲突

在环境保护政策制定中，科学与环保主义的价值冲突非常激烈。联合国1992年在巴西里约热内卢会议上，共有178个国家与数百个环保利益集团也就是官方认可的“非政府组织”参加。此会议拟定了全球气候变化纲要公约。环保人士认为现在需要“激烈的行动”，以防止“毁灭性的”全球暖化。美国副总统戈尔就是一个主要的维护者，他认为政府没有时间等待科学证明全球暖化，政府必须立即设定一套“全球环境管制规章”以 “拯救星球”。

里约会议只有很少的科学家参与其中。相反全世界250名顶尖科学家，包括27名诺贝尔奖得主，发表了一分给全球领袖的请愿书，以回应里约公约：“在二十一世纪即将开端， 我们忧虑着不理性的意识形态之出现，这种意识形态反对科学与工业进步，阻碍经济与社会发展，人类一直是因为支配自然、满足需要而进步，而非相反的由自然支配人类，蔓延在我们地球上的最大罪恶是无知与压迫，而不是科学、技术与工业。”同时，在这一国际会议上，对于地球污染的责任发展中国家与发达国家也有不同的看法。发达国家认为发展中国家要开始工业化，他们乃是全球的污染源，应该对地球污染承担责任，而发展中国家认为，发达国家应该对地球上的生物系统的破坏负主要责任，因此，他们必须补偿较贫穷的国家，以交换他们不再增加全球污染的承诺，包括工业化国家大规模的转移财富给低度开发国家。（本案例来自于百度文库）

案例4-1-3：

“孙志刚案件"引发的政策变革

（一）案件背景材料

孙志刚，男，27岁，2001年，他毕业于武汉科技学院，之后在深圳一家公司工作，出事的20多天前，他应聘来到广州达奇服装公司，是公司的一名平面设计师，当时处于试用期，月薪2000元。因为刚来广州，孙志刚还没办理暂住证，当晚他出门时，也没随身携带身份证。孙志刚并不知道此时广州市公安机关正在开展“严打”的统一清查行动，三无人员是重点清查对象。由于身上没有带任何证件，孙志刚被带到了黄村街派出所。当晚，将近110人先后被带进这个派出所，其中30多人被收容。当天晚上，孙志刚的两位朋友舒某某、杨某某曾来到派出所，说明孙有身份证和工作单位，提出为其补办暂住证，并予以保领，但均被以“没有进行必要的核实”而予以拒绝。这样，次日（2003年3月18日）凌晨2时左右，孙志刚被送到天河公安分局收容待遣所。9个小时后（即18日上午），孙志刚向中转站护师殷孝玲报告自己有心脏病，因为紧张而心慌、失眠，要求放他出去或住院治疗。中转站遂以“心动过速待查”为由，将孙送往广州市收容人员救治站。2003年3月20日10点25分孙志刚死亡，尸检结果表明：孙志刚死前几天内曾遭毒打并最终导致死亡。

（二）案件的起诉、审理与判决情况

孙志刚案件引起了中央领导和广大群众的极大关注：

4月25日，中共中央政治局常委、政法委书记罗干和中央书记处书记、政法委副书记、公安部部长周永康做出批示。5月12日，散布于6个省的全部18名涉案者被抓获归案。5月20日，检察机关提起公诉。

法院经审理查明，3月17日晚，被害人孙志刚因未携带任何证件外出，被广州市公安局天河区分局黄村街派出所民警错误收容。3月18日晚，孙志刚称有心脏病被送至广州市收容人员救治站诊治。3月19日晚，因孙志刚大声呼叫，引起救治站护工乔燕琴不满。乔遂与吕二鹏、乔志军、胡金艳等人商量，授意李海婴等8名被收治人员殴打孙志刚。3月20日凌晨，被告人李海婴、钟辽国、周利伟、张明君、李龙生、韦延良、何家红、李文星等先后两度对孙志刚轮番殴打，致使孙志刚于3月20日上午经抢救无效死亡。后经法医鉴定，孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击，造成大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。

法院经审理认为，被告人乔燕琴、李海婴、钟辽国、周利伟、张明君、吕二鹏、李龙生、韦延良、何家红、李文星、乔志军、胡金艳无视国法，共同故意伤害他人身体，并致人死亡，其行为均已构成故意伤害罪，应依法惩处。公诉机关指控上述被告人故意伤害的事实清楚，证据充分，罪名成立。其中，被告人乔燕琴指使、纠合其他被告人对孙志刚实施伤害行为，系本案主犯，应予从严惩处；被告人李海婴、钟辽国、周利伟、张明君、吕二鹏等两度轮番殴打致死被害人，罪行严重，应从重处罚；被告人李龙生、韦延良、何家红、李文星、乔志军、胡金艳在共同犯罪中起辅助、次要作用，是从犯，应依法惩处。但鉴于被告人李文星在犯罪时未满18周岁，依法从轻处罚。

一审判决：广州市中级人民法院6月5日至6月6日公开审理乔燕琴、李海婴、钟辽国等故意伤害原广州市达奇服装公司职员孙志刚致死案，于9日做出一审判决。以故意伤害罪判处被告人乔燕琴死刑，剥夺政治权利终身；判处被告人李海婴死刑，缓期2年执行，剥夺政治权利终身；判处被告人钟辽国无期徒刑，剥夺政治权利终身；判处被告人周利伟、张明君、吕二鹏有期徒刑15年，剥夺政治权利5年；判处被告人李龙生有期徒刑12年，剥夺政治权利4年；判处被告人韦延良、何家红、李文星、乔志军、胡金艳有期徒刑3年至10年。

终审判决：孙志刚案件终审判决在广东省高级人民法院公开宣判。《2003（粤高法）刑1终字第387号刑事裁定书》裁定孙志刚案维持原判；裁定被告人乔燕琴犯故意伤害罪，判决死刑，剥夺政治权利终身。另外孙志刚案涉及政府官员23人也相继受到了行政处分。

（三）对孙志刚案的思考

《收容遣送制度》自1982年实施以来，由于涉及到参与执行者的利益，许多弊端逐渐显露出来，已经变成在一定程度上成了对付农民工的一种手段。20年来，有许许多多的进城打工者为此恶法付出生命和鲜血的代价。孙志刚案之后，我们再也不用担心因没带齐证件，而被抓去“挖沙子”了。

开启民意新时代：在孙志刚案中，社会的民意通过报纸、网络充分地迸发出来，社会各界都通过多种途径表达自己的声音，形成了改革开放以来罕见的民意的洪流。政府高层对来自民间的声音从谏如流，形成了“平民政府”的施政风格。

启动违宪审查先例：3位法学博士提出收容遣送制度违宪之后，5位著名学者联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。这在新中国的历史上，尚属首例，这对于推动中国以宪治国，具有积极的意义。

促进民权意识觉醒：社会舆论从对涉案者的谩骂，变成对制度的反思和指责，人们开始关注自身的生存状况，开始运用现代的参政手段，争取自己的宪法权利。人们开始用正当的民主的方式，表达自己的政治诉求，民权意识，在国人心中开始觉醒。

（四）收容遣送制度的废止

孙志刚案引发《收容遣送办法》废止。收容遣送20世纪年代初就有，到1982年才由立法的方式确立了该制度。1982年确立后又延续了20多年。当时，这一制度对治安的维护，公共利益的保护，以及国家权益的实现，使得这个制度在制定的当初有其合理性。上世纪90年代末以来，随着城市化运动，城市人口的增加，附加在《收容遣送制度》上的治安管理功能的增加，致使暴力、殴打等情况增加。1996年以前，我国社会治安使用最多的是收容审查制度。收容审查针对有轻微犯罪行为的人，主要有流窜作案、结伙作案、多次作案三类。公安机关一时无法取证，又不敢放掉这些人，按照有罪推定的原则，公安机关可以进行收容审查，然后证明是否犯罪。由于一般被收容审查的人，公安机关总会认为有些问题，所以被收容审查的人员不断增多。1996年修改刑事诉讼法，由于放松了侦查、逮捕的条件，所以同时废止了收容审查制度。这一年，收容审查制度作为刑事侦察中的强制措施退出历史舞台后，产生了管理上的真空。当时，很多地方的公安机关开始利用类似于收容审查制度的收容遣送制度，用于解决管理真空。但不可控制的是，被收容遣送的人员范围不断扩张，从流浪乞讨人员扩张到三无人员再扩张到无三证人员。

2000年制定的《立法法》第八条规定：下列事项只能制定法律，其中第（五）项就是，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。无疑收容限制了公民的人身权利，按照立法法的精神应该以法律的形式加以规定，但是现行的有关收容的规定仅仅是行政法规，或者一些地方性的法规，而全国人大根本没有为此立法。不可否认，法治国家也需要强大的行政对社会进行良好的管理，但是理性的政府行为必须遵守正当程序。则要求尊重当事人的基本权利，并极力的保护。而孙志刚的各项宪法权利为何不敌一个行政法规，就是因为执法者将其看成了一个只有义务没有权利的客体，其既不可以得到律师的帮助，也没有能够得到法官和检察官的司法救济，而事实上一人与强大的行政机关对峙，实力悬殊，最终不明不白的死亡，也许就是缺乏正当程序的必然结果了。

2003年6月20日，国务院第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自2003年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。7月21日，民政部2003年第24号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》自2003年月1日起施行。

（五）《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的五项重大变化

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式向社会公布。施行了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

1．立法宗旨由收容强制变为救助自愿

原来的《收容遣送办法》体现的是一种维护社会秩序的功能，而该制度在执行中又发生变形，更加重、附加了很多行政和社会治安管理的功能，离其原本的救济功能越来越远，已不符合现代社会发展的要求。现在的《救助管理办法》，取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理，只要是符合被救助对象的条件，都可以求助。救助站必须提供及时的救助，是一种纯救济性措施。办法中第二条规定，“救助是一项临时性社会救助措施。”对于临时性，这是短时间内的救济措施，最终的救济还是要落到户籍所在地的地方人民政府或其家属那里。

2．公安机关淡出救助管理领域

过去收容遣送工作中公安机关的行政化色彩很浓，从头到尾都有公安介入，都需要公安机关行使强制措施。现在公安机关的职能被大大限制，到了几乎淡出的地步。在《救助管理办法》中，公安机关只出现了两处，第四条中，公安、卫生、交通、铁道、-城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。第五条：公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。可见，公安机关只有告知、引导、护送义务，不能命令、要求、指示，没有任何强制色彩在其中。可以说，这表明公安机关的强制管理职能从救助管理当中退出。公安机关与交通、卫生、城管部门，甚至一个普通公民的功能和作用是一样的，不再体现治安管理特色的功能。

3．救助管理对象严格界定为城市中生活无着的流浪乞讨人员

在过去的收容遣送办法中，由于没有明确界定对象范围，导致被收容遣送人员一度扩大化。这次明确规定救助对象为城市中的生活无着的流浪乞讨人员。当然，流浪乞讨人员也很复杂，有的以此为生，白天流浪乞讨，晚上花天酒地。因此，不是所有流浪乞讨人员都可以来救助站免费吃住，只对生活无着的人员采取临时性救助措施。界定范围比过去更窄、更明确。对农民工来城市寻求工作或走亲访友的，要严格区别，界定在被救助范畴之外。以有无暂住证等作为收容遣送条件的现象，更是一去不复返。

4．救助站吃皇粮，不再吃杂粮

县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。这条规定非常重要，救助站的所有经费，必须列入财政予以保障。这是在过去很多行政法规中都不曾写到的一点，这意味着救助站从此改吃皇粮，不再吃杂粮。

过去《收容遣送办法》在实施中出现的一个重要问题是， 收容遣送站因为经费不足，出现了很多制度性漏洞和腐败问题，工作人员敲诈勒索被收容人员。以此作为创收的手段，败坏了制度的名声。这次明确，救助站作为全额拨款的事业单位，所需经费由国家划拨，财政要加大投入，可能是不小的投入。《救助管理办法》中同时写明，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。这是一种立法上的政策引导，说明国家希望今后救助工作社会化，不光是政府，还鼓励支持个人、社会组织从事这项工作，为今后的救助工作社会化埋下伏笔。

5．对救助站监督加强，被救助人员义务减弱

在《收容遣送办法》中，我们更多地看到的是对被收容遣送人员的义务要求，而在《救助管理办法》中大部分义务是给救助站规定的，如救助站应根据受助人员的需要提供5项救助，如食物、住处等。并强调应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。救助人员的职责与被救助人员严格区分，违反职责要承担相应责任。

《救助管理办法》中进一步明确救助站义务和被救助人员权利，更多地规定了救助站人员的义务、职责，而对被救助人员规定得很少，只在第十六条中予以规定。

以上这些变化，表明现行办法与《收容遣送办法》的本质区别在于，从承担社会治安管理功能的国家管制性措施，变成一种纯粹的救助措施。这是根本性质的重大变化，其意义在于正本清源，体现了我们政府在执政观念上的转变，由过去的权力政府，强调管制、控制、管理，正在转变为责任政府、服务政府。

政府从权力本位到义务本位的重大变化，是从更多强调维护社会秩序的“警察国家”向福利国家的转变，政府的职能更多地体现在为百姓安居乐业、自由生活提供福利。这与新一届政府明确执政理念，树立亲民、利民形象的做法一脉相承。（本案例来自于百度文库）