4.3.1公共政策终结的含义、特点和对象

一 、政策终结的含义

所谓政策终结就是公共政策的决策者通过对政策进行评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的、无效的或引发了重大不良后果采取必要措施予以终止的行为。政策终结有如下四种基本类型，功能的终结、机构的终结、政策本身的终结、计划的终结。一般而言，政策终结的主要形式有如下六种：废止、替代、合并、分解、政策缩减、政策的法律化。由于政策终结涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素，因此，政策终结碰到许多困难或障碍，这就要求政策决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活的策略，加以妥善处理。

二、 政策终结的特点

1、强制性

一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，政策终结通常强制进行。

2、更替性

政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现。

3、灵活性

政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎且灵活的态度，处理好各种关系。

三、政策终结的对象

一般说来，政策终结的对象有四种类型：

1、权力与责任

　　政策执行首先表现为权力的履行和责任的承担，而政策的终结则预示着相应权力的丧失和相关责任的放弃。就政策的执行机构而言，那些与政策有着切身利益关系的人，对自有权力的丧失会产生强烈的心理抵触。这个问题处理不好，政策终结就会遇到很大的障碍。

2、政策功能 (服务与管制)

所谓政策功能的终结，就是终止由政策执行而带来的某种或某些服务。政策功能主要表现为政策执行机构所提供的服务或管制，政策终结则预示着相应服务的停止或相关管制的撤销。从撤销管制角度而言，说明政府在给社会松绑，当然会有良性的社会心理反应。政府丢弃一些“紧箍咒”，老百姓当然举双手赞成。但从停止服务角度而言，势必会使目标群体的一些既得利益受到损失，因此可能遭遇一定程度的社会心理抵抗。

3、相关组织

　　毫无疑问，政策执行活动是组织活动，必须通过一定的组织机构完成，而政策终结通常会伴随相关组织的缩减或撤销。有些组织机构是为执行某项政策专门设立的，伴随政策的终结，这类组织机构当然没有继续存在下去的必要。而另一些组织，由于同时承担多种政策的执行职能，某项政策的终结并不足以导致组织的撤销，往往只是对其规模、经费等方面构成影响。然而，不论是哪种形式的组织终结，都会遇到一定的障碍，受到不同程度的抵制，因为它直接影响到组织内部人员的切身利益。任何一项政策活动都是通过组织来推动的，因此，政策的终结通常也伴随着组织的缩减或撤销，这就是组织的终结。　此外，某项政策的功能很多时候并不是由一个机构单独承担的，而是由许多不同的机构共同承担的，所以，政策终结还必须重视组织协调工作。

4、计划的终结（项目的终结）

指的是执行政策的具体手段的终结。在所有终结的对象中，计划的终结是最常见也是最容易达成的。

4.3.2公共政策终结的原因、作用和方式

一、政策终结的原因

导致政策终结的原因有两个：一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止；二是经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止。

二、政策终结的作用

公共政策终止对政策的变迁和发展具有重要作用。

1. 政策终结有利于节省政策资源。

公共政策终止对政策的变迁和发展具有重要作用 。 政策的运行必须支付二定的成本，即要耗费政策资源。如果一项政策已经过时失效或一开始就无效，却仍旧让它存在并处于运行状态，这时支付出去的资源非但不能取得效益，而且还会给社会带来危害，这实际上就是资源的浪费。及时地终止失效的或无效的政策，就可以将人力、物力和财力组织配备到新的政策实施上去，让有限的政策资源发挥出更大的作用

2.政策终结有利于促进政策优化。

一个国家的公共管理部门，在一定时期必须选择和配置最优化的一系列政策构成政策系统来解决相互关联的社会公共问题。当一些无效的政策或过去曾经有效而现在效用已经逐步丧失的政策，仍旧在政策系统中占据位置，整个政策系统就得不到更新，政策系统的结构与组合就不是最佳的。只有将无效的、过时的政策废止、合并、分解、缩短，才能使政策系统不断地优化，从而更能与环境相适应，更加符合社会发展需要。

3.政策终结有利于提高政策绩效。

公共管理部门要对社会公共领域实施最有效的管理，使公众的利益得到最公正的调节，不可能指望通过一两个政策的实施就能实现这一目的。它必须运用政策运行的周期性特征，不断地将绩效变得低下的旧政策适时地淘汰、更换、废止，让新的政策发挥出效能。通过政策的这种周期性的循环，一直保持较高的政策绩效。

三、政策终结的方式

政策的终结应当由公共权力机关通过合法的程序作出决定，并以文件、公告等形式向社会宣布终结的指令。一般说来，政策终结的方式有五种：

1、政策废止

政策废止即直截了当宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形势的发展变化，不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如，我国加入世贸组织后，全国人大常委会和国务院当即宣布废止了830余项与WTO规则不相符合的政策。

2、政策替代

政策替代指新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变。

3、政策分解

政策分解指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策。当原有的政策过于庞杂，目标众多以致于影响到该政策的有效执行时，常常采用分解的办法，将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明确政策目标，提高执行效率。如将原有的社会保障分别分解到养老保障、医疗保障、事业保障、生育保障等多项政策中去。

4、政策合并

政策合并指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去。合并政策有两种情况：一是将原有的政策内容合并到现有政策中，作为现有政策的一部分；二是将多个旧政策经过调整，合并成一个新的政策。

5、政策缩减

政策缩减指的是采用渐进方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。主要表现形式有：缩小对政策的资源投入，减小实施范围，放松对政策执行的控制等等。

政策缩减的另外一种方式是，把政策中过时的不合时宜部分废除，而保留了原来政策中合理的部分。

总而言之，政策终结是一项重大的政策行动，不是件容易的事情。无论是权力和责任的终结，还是功能和机构的终结，往往会导致一些现状的改变，自然会涉及利益的重新分配。因此，政策终结不可避免地会遇到来自方方面面的阻碍。

4.3.3公共政策终结的形式、策略和途径

一、政策终结的形式

　　人们常说外交无小事，政策同样无小事。政策问题没有小问题，政策的特征就决定了它的功能。政策的变动往往会引起很大的社会震动，所以政策终结不宜采取激变的、大刀阔斧的、完全彻底的变革形式，而多采用渐进的、连续的、不断渗透的、由点及面的变革方式。

　　具体而言，政策终结的方式主要有以下四种：

1.替代

替代就是用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有改变。如我国企业利改税的政策，农村费改税的政策，城市以医疗保险代替公费医疗的政策，等等。新的政策往往是在方式方法和操作程序方面做了较大变动，其目的是为了更好地解决旧的政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现原定的政策目标。

2. 合并

合并是指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去。政策合并一般分为两种情况：一是将终止的政策内容合并到一项已有的政策当中；二是把两项或两项以上被终止的政策合并为一项新的政策。如国家教育部制定的全国普通高等院校统一缴费上学的规定就是在原有公费和自费上学规定的基础上合并而成的。

3.分解

　　分解就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分形成一项新的政策。分解作为政策终结的方式之一，虽然从形式上终结了原有的政策，但其实质性内容却通过各个新政策的形成而保留下来。当原有政策由于内容繁杂、目标众多而影响政策效果时，分解 不失为一个有效的方式。比如我国传统的社会保障是一种单一型的“就业保障”或称“单位保障”，主要是通过单位办社会的形式实现干部、职工的社会保险和福利。这种计划体制下的产物无法适应改革后的新形势。为此，国家有关部门按照保障内容的不同，将原有的政策按类分解，建立了养老保险、失业保险、人寿保险、医疗保险、生育保险等多项保障措施，从而能够较好地实现政策目标。

4.缩减

缩减就是采用渐进的方式，一步步对政策进行终结，其目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终结，减少那些不必要的损失。一般来说，缩减往往通过逐步减少对政策的投入，逐渐缩小政策的实施范围，放松对执行标准的控制等措施加以实施。比如我国的物价政策改革，就是采取了缩减的方式，一步步缩小国家定价的范围，逐渐实现大多数商品由市场定价的目的。

二、政策终结的策略

要顺利完成政策终结，需要注意以下几个方面：

1.重视说服工作，消除抵触情绪。

加强宣传教育，消除抵触情绪。宣传引导工作非常重要，它通过摆事实、讲道理，能使人们提高认识，消除不满。说服教育工作同样重要，这是我们开展各项工作的一个法宝。

2.注意因势利导，营造有利气氛。

树立新观念，营造改革气氛。政策的终结往往伴随理念的变迁，原有政策的立论基础会发生一定的变化。因此，应注意把握时机，因势利导，创新观念，改变认识。

3.公开评估结果，争取支持力量。

政策终结支持者的态度和队伍的规模，是决定政策终结成败的关键因素，因此，政策终结应争取更多社会力量的声援和支持。而评估结论公开化正是实现这一目标的有效途径。政策透明会带来更多的好处而不是坏处。政策过程透明，评估结果公开，政府会赢得更多的支持与拥护。

4.废旧、立新并举，缓和终结压力。

5.通过试探试点，避免矛盾激化。

由于存在利害关系的牵扯，人们对改革都会怀有一定的疑虑。很多人不愿意看到政策的终结，因为它会使得一部分组织和个人的既得利益受到损害，但他们一般不会马上反对一项新政策的出台。因此，为了有效缓解政策终结的压力，可以来取新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时用新政策替代旧政策，使人们在失去对旧政策期望的同时，得到一些新的期望。

6.终结必要部分，减少终结代价。

有些时候，政策终结的反对势力会形成某种联盟，带给终结集团强大的压力。当政策终结的阻力很大且一时难以改变这种状况时，政府做出一定的妥协，也不失为一种有效的对策。

三、政策终结的途径

公共政策终止是一个强制性的过程，旧政策的终止又表明新政策必须发挥作用。政策终止的途径也是多种多样的。

1.政策终结的强制性

政策终止并不是一个自发的过程，而是由具有法定地位的公共部门作出的强制性的行动。一项政策没有权威性的机构下达终止的指令，就仍然处在运行状态。一旦终止指令发出，政策停止运行，其效能就结束了

2.政策终结的衔接性

政策终止并不是出现政策真空，而是一种政策被另外一种政策取代了，这种取代表示整个政策系统的运行是连续的，政策与政策之间是相互衔接的；正是新旧政策的连续性、衔接性，使新政策在旧政策的基础上推动政策向前发展。

案例4-3-1：

短命的免费政策

第16届亚运会于2010年11月12日-2010年11月27日在中国广州举行。第16届亚运会机动车临时交通管理措施及广州亚运全民免费乘车政策将于11月1日正式实施。广州市交通部门29日表示，“经过前期充分准备和精心组织，我们有信心、有能力做好公共交通运营服务保障工作。”

据了解，公交方面，广州市交通部门将主要采取以下保障措施：一、建立三级保障指挥体系，亚运限行及免费乘车早晚高峰期间实行现场办公，通过视频监控及根据各片区指挥部反映情况，及时协调处理运营保障过程中发生的问题。二、亚运限行及免费乘车期间，用于日常公交运营保障的公交车辆将净增1000余台，同时准备200台应急运力囤放在市内各主要客流站点附近，以在需要时及时启动快速疏运乘客。三、重点在保证车辆完好率的基础上，提高车辆的工作车率，确保车辆出车率不低于96%等七项保障措施。

为安全有序及时疏运客流，地铁公司也将主要采取四大措施：

一、地铁公司将增加列车上线运行，并调整车辆检修规程，最大限度保证供车数量和运行质量。

二、为减少对亚运持证工作人员出行的影响，地铁公司将安排工作人员在出入口查验乘客的所持证件，优先引导符合规定的乘客通过绿色通道乘车。

三、加强出入口外围的客流组织引导和治安防范。在出入口安装铁马、回型栏杆等设施，做好站外候车乘客的组织。在车站出入口、安检机、闸机等处增派人员、警力，并争取公交公司加强相应车站的地面公交运力。

四、根据客流实际情况的需要，地铁控制中心将会采取列车在某个(些)站不停站通过的方法进行快速疏运。

据了解，由于亚运会的举办及亚运限行和全民免费政策的实施，预计亚运期间交通运输客流将有较大幅度增长，每天将增加300万人次，增幅为24.5%。其中地面公交、地铁、出租车每天分别增加约90万人次、157万人次(含亚运期间新开3条线路)、38万人次，其它交通方式约增加15万人次/天，城市公共交通增加量约占总增加量的95%。广州免费公交地铁五天，数据显示地铁客流量上涨100%，日均客流为773万人次。考虑到市民的出行安全，广州市政府最终决定取消免费乘坐的措施。

广州市市政府6日晚宣布：从11月8日（周一）起，全市取消免费乘坐地铁、公交和过江轮渡的优惠措施，改为发放交通补贴。具体措施如下：

一、8日零时开始，广州市公共交通地铁和公交（包含轮渡）以及地铁广佛线恢复实施付费乘坐；

二、广州十区、两个县级市的户籍家庭以及在广州居住半年以上的外来人口家庭每户补贴150元，集体户口每人补贴50元；

三、亚运、亚残运会期间，亚运注册人员、志愿者、持票观众仍可免费乘坐公共交通。

在案例中，政策终结的理由主要是政府机构的效率不高、成本太高；同时，在该政策的实践中学习，随时终结不正确的政策。政策终结的方式是政策替代，把按每个户籍家庭（含在广州居住半年以上流动人员）发放150元现金，集体户口人员按照每人50元标准发放现金，作为交通补贴的政策替代了公交、地铁、过江轮渡免费的政策。

（本案例来自于百度文库）

案例4-3-2：

稀土出口配额政策终止

2015年1月4日，中国政府终止了实施十多年的稀土出口配额政策，这是自2010年中国稀有金属出口政策调整以来首次出现的重大变化。前瞻产业研究院发布的《2015-2020年中国稀土永磁材料行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》显示，2011年，在全球已探明的1亿吨稀土储量中，中国稀土储量为3600万吨，占全球储量的36%，却承担了世界90%以上的市场供应。中国稀土资源过度开发，价格严重背离价值。鉴于稀土资源的稀缺性和对环境造成的严重污染，中国采取了一系列措施加强对稀有金属的管理，包括对稀土开采、生产和加工，相应管理不再采取单一的贸易政策，而是更多地通过产业政策、环保措施，全面地规范国内的生产、以及稀土出口，包括对出口进行配额管理。

虽然出口配额政策可以防止稀土资源的过度开发，但大量稀土以较低的价格出口，稀土出口配额正式取消有利于规范国内稀土出口秩序。市场化的作用下，只有生产、环保等指标合格的企业才可以通过出口获得持久的利润，国内稀土行业整合将会加速，行业集中度有望提高。另外，稀土出口放开后，中国要想在国际市场中拥有更强的竞争力，首要条件就是稀土质量应当过硬，同时，要注重资源的可持续利用，生态环境的可持续发展，对国内稀土开采的规模进行控制。通过一系列应对出口新政的相关整治措施，稀土行业将向良性发展，稀土价格最终将趋于合理。

稀土作为一种不可再生资源，属于稀有工业原料，稀土被广泛运用于航空、军事、冶金、机械、石化、环保、电子、玻璃陶瓷、农业、新材料、计算机等领域。在磁悬浮列车等新兴技术领域具有巨大的潜在应用前景，特别是在电子信息方面的大量应用加快了整个计算机行业的发展进程。从这个层面上来看，稀土关系着国计民生、科技进步、国家军事等重大领域，是国家竞争力的重要影响因素，拥有突出的战略地位。随着全球知识经济的发展，世界稀土工业也将相应快速发展。高科技和新能源产业的发展、市场旺盛的需求以及国家政策的支持，稀土材料未来5年将实现稳定快速发展。稀土出口放开后，市场这只看不见的手将会使稀土行业向自由市场化发展。（本案例来自于百度文库）

案例4-3-3：

“限小”政策的终结：公共政策的方向性回归

国家发展和改革委员会等六部门联合发文，要求各地在 2006年3月底前取消对节能环保型小排量汽车在行驶线路方面的各种限制。文件要求：“各地不得以缓解交通拥堵等为由，对节能环保型小排量汽车采取交通管理限制措施；更新出租汽车车辆时，在满足乘用功能的基础上，鼓励选用节能环保型小排量汽车。一些地方针对小排量经济型汽车废气和噪声污染大、安全性不高、外形不够美观等出台限制性规定。北京，排量1.0以下的汽车不能上长安街和二、三环快速路。全国有22个省份 80多个城市存在对小排量汽车歧视政策。然而数据显示，随着油价不断上涨，低油耗、小排量汽车受到消费者青睐，去年上半年购买的乘用车中大约三分之一是1.0以下的小排量汽车。在建设“节约社会”的大背景下，各地“限小”政策日益显得尴尬。

除划定“解限”时间表外，六部联合发布《关于鼓励发展节能环保型小排量汽车的意见》表示，制定产业政策积极鼓励“低油耗、低排放、小排量、小型化、高动力性汽车的生产和投资”，加大小排量汽车及其先进发动机技术研发和产业化，鼓励开发、生产柴油轿车和微型车，以及使用醇醚燃料、天然气、混合燃料、氢燃料等新型燃料的汽车。

如何理解这一政策的终结？

1、公共政策的取向性错误

所谓小排量汽车，通常指排量1.0升以下的微型机动车。小排量汽车的使用者多为社会的中低收入者，他们所占有的社会资源有限，对“限小”政策的抵触能力有限，政策执行的成本不高，对于政府相关部门而言，采取这一政策无疑成了最佳选择。“限小”政策的推行是一种基于政府本身视角的错误取向，作为多元利益主体之一，政府也会寻求自身的利益的最大化，从而将公共政策异化为“私人政策”，事实上各种各样“限小”政策的出台，就是把公共政策异化为“私人政策”的表现。城市的交通道路属于一种公共产品，当然亦是一种稀缺资源，使用者过多必然发生道路拥挤的状况，但这并不能构成限小政策的充分条件。交通拥挤不仅与车辆过多相关，还与城市的道路布局状况，城市的规模以及政府在居民消费中的引导状况相关。人为的提高政策门槛，将一部分人排除在道路的使用者之外，其实质是将道路这一公共物品异化为部分人的私有物品，严重违背社会公益的政策取向。

2、政府管理的近视之症

表现为两个方面：其一是只看眼前，不管长远。目前，能源危机日益严重，油价的不段上扬使得经济实用的小排量汽车受到民众青睐。“限小”政策不仅漠视民众的需求，并与建设节约型社会的宗旨相违背。“限小”的最大好处就是减轻了相应管理部门的压力，其实质是管理者将部门利益凌驾于社会公益之上。其二是解决问题的邻近法则，即寻求到达目的地的最近距离。小排量汽车不是造成交通拥挤的根本原因，但是与其它的管理办法相比，“限小”却能取得直接性的效果，其时效性，结果的可预见性是其它的办法所无法比拟的，所谓立竿见影，并且相应的部门所需为之付出的成本亦是很小，自然受到了很多地方的“眷顾”。事实上并未解决交通拥挤问题，只不过制造了一种虚假的影像，通过压制部分群体的需求，以一部分人的利益换取另一部分人的利益而已。

3、“限小”政策终结的制度之思

由于那些体现国家产业政策和厉行节约的国策大都是以不具刚性的政策、意见、通知、规划等形式发布的，因而，当这些政策与地方政府所面临的棘手问题或者所关注的利益不一致时，其执行会大打折扣。这种政令不畅的问题在我国乃是普遍现象，导致中央很多好的，深得民心的政策得不到有效贯彻。解决这一问题的根本方法应当从制度层面着手，不仅要提升地方违规的成本，提高政策规章的威慑力，让各种政策法令具有实际的可操作性，还应构建完善的利益表达、协调机制，给予民众制约政府的权力。（本案例来自于百度文库）