5.1.1公共政策的政治分析模型

公共政策是政治系统的产出，政策过程本质上是一个政治过程。因此，政治是理解公共政策的主要视角。对公共政策的分析一方面是利用信息和经过深思熟虑的分析与讨论来选择政策，另一方面则是通过选举、讨价还价、用利益做交易、随风转舵以及掌握支配权等来决定政策。

典型的政治分析模型包括制度分析模型、精英分析模型和集团分析模型

一．制度分析模型

制度分析的途径在公共政策分析研究中占有主要的一席之地，他关注的是公共部门正式或非正式的制度设计，以及这些制度和结构所产生的作用

（一）学者对制度的界定

1.康芒斯认为制度是集体行为控制个人行为的一系列行为准则或标准。或者更通俗地说，制度就是在一定社会范围内，每个人必须遵守的行为准则或规范。

2.科斯主要是从产权交易规则或产权结构和经济组织形式的角度论述 “制度”，在科斯看来，制度是指一系列关于产权安排、调整的规则，制度就是“规则”或组织形式，其外延非常广泛。

3.诺斯认为，制度提供了人类相互影响的框架，他们建立了构成一个社会，特别是一种经济秩序的合作与竞争关系，“制度是为约束在谋求财富和本人效用最大化中的个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”

（二）旧制度主义

旧制度主义关注的更多是制度的属性，以及制度如何使个人行为变得更好。由于个人行为的善变，如何使个人行为朝着有利于集体目标的方向，就成为政治制度的主旨和目标。因此，旧制度主义的重点在于制度的规范性导向，以及制度对社会的影响力。

旧制度更多从正式制度及成文规定的角度来探讨制度对公共政策的影响，表明公共政策必须在既有的制度下运作，他比较少关注制度中个人活动的要素，忽略个人活动与制度的相互作用和相互影响，旧制度主义是一种静态的制度分析。

（三）新制度主义

新制度主义的兴起，把对个人行为的解释元素纳入到制度分析的视野。新制度主义保留着旧制度主义的许多特征，同时也从理论和经验层面提出了新的研究方向。

1.新制度主义沿用旧制度主义的一些假设，在研究工具和理论关注上吸收了行为主义和理性选择分析的元素，丰富了旧制度主义的研究内涵。

2.新制度主义在一定程度上改变了旧制度主义中以国家为中心的研究倾向。在新制度主义的文献中社会中的制度安排受到了越来越多的重视，新制度主义开始转向以社会为中心进行研究。

3.新制度主义把制度当成一个变量，并着重探讨不同的制度安排对于公共政策的影响是如何的不同。

4.新制度主义事实上是旧制度主义与理性主义、行为主义相互影响和渗透而发展形成的新的研究途径。制度分析和理性主义、行为主义已经实现了对话和融合，其边界也已经逐渐软化模糊，体现出互相补充而不是互相竞争的关系，这是由于新制度主义的这种综合性和复杂性，新制度主义的研究可以说是当前公共政策的重点和难点。

二.精英分析模型

所有的政治系统都分为两个阶层——统治者与被统治者。精英分析模型的核心观点在于，公共政策是统治的偏好与价值体现，大众在相当程度上是被精英所操控的。政治精英乃是政治系统的决定性因素，政治精英决定政治系统的性质、政治过程和政治系统的变迁。

（一）精英模型的代表人物和主张

1.【意大利】帕累托：意大利80%的财富是由20%的人掌控，他把精英分为通知精英和非统治精英。

2.【意大利】莫斯卡：社会中存在两个阶级，统治阶级和被统治阶级，强调精英的组织化和品质。

3.【德国】米歇尔斯：从政党角度研究权利问题，提出”寡头统治铁律“，精英一旦掌握权力，就会不断扩大权利，导致少数寡头垄断权力。

4.【美国】米尔斯：《权力精英》一书中提出三种相对封闭的集团支配着美国社会，即政治领袖集团、社会领袖集团和军事领袖集团。

（二）对精英分析模型的简要评价

1.其在一定程度上反映了代议制民主下各国决策的实际情形。

2.公共政策由少数人决定，这一观点可以引申为强调现代社会中专家的重要作用。

3.该模型强调精英控制民众，而不是民众影响精英，偏离了公共的原则，漠视了公众的利益。

三．集团分析模型

集团分析模型看来，公共政策是团体之间的竞争所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。在政策过程中，每个集团都希望政府制定的政策能够满足其所争取的利益，公共政策是各利益集团之间互动的结果。

（一）理论代表人物及其主张

1.【美】阿瑟 ·本特利（Arthur Bentley）：在20世纪初就提出，利益集团是政治生活中起主导作用的基本力量，集团利益导致集团行动，对公共政策的制定产生压力。

2.【美】戴维·B·杜鲁门（D. Truman）1951年在其著作《政府过程》认为：集团间的互动是政治生活中最重要的事实，集团希望政府制定的政策能够最终实现其所争取的利益，政府在这个互动过程中扮演重要的角色。政府的功能就是处理集团之间目标或利益的冲突。

3.莱瑟姆（Earl Latham）分析了政府在政策制定中的作用，形成了政策分析的集团模型。他认为，所谓公共政策，就是在任何既定时间内，集团竞争后所达到的平衡。这个均衡代表相互竞争的集团之间，争取利益之后的一种平衡。

（二）团体分析模型的主要内容

1.在社会生活中，存在着各种有着自身利益的群体或团体。这些团体或群体经常围绕不同的利益、权利、价值进行竞争。

2.各个团体或群体都有权参与政策决定过程。集团是个人与政府之间沟通的重要桥梁。

3.政府在政策制定过程中处于被动地位。它的角色是协调那些在对政策方案的理解和期望上存在差异的各个利益群体、利益团体，使其能够通过对话、妥协而最终达成一致。

4.政策制定过程的核心是各种政策利益期望的平衡。

案例5-1-1

全国步枪协会对美国枪支管制政策的影响

• 由于历史等原因，使用枪支成为美国生活方式的一个组成部分。由于历史等原因，使用枪支成为美国生活方式的一个组成部分。

• 美国全国步枪射击协会的成员不足100万，但影响力相当大。虽然民意测验表明60%的美国人赞成制定法律控制枪支，但是就在这一问题上，步枪协会多次压倒了所有的对立面，使有关枪支控制的立法迟迟不能通过。作为一个特殊的利益集团的步枪协会在这一问题上的获胜有两个重要原因 ：一是宪法规定公民携带武器的权利，二是协会的团结程度、目标的单一和明确、游说技巧。如果从深层次上看，大军工企业对他的支持也不容忽视。

• 枪支泛滥已经对美国社会的治安、稳定以及公民的合法权益造成了很多负面影响

全美步枪协会被公认为美国社会最强大的单一问题利益集团，数量庞大，组织严密，游说资源强大。

• 对政策影响的具体表现：

• 1968年美国通过枪支管制法，仅在第二年，在全美步枪协会的游说下，国会废止了关于要求销售霰弹猎枪和来复枪弹商登记购买者的规定。

• 1986年，在全美步枪协会的游说之下，众议院通过《1986年武器拥有者保护法》。

• 1994年众院废除禁止攻击性武器的规定。

• （3）对集团分析模型的评价

• ①利益集团可以表达公民的利益需求

• ②公民可以通过利益集团对政治权利进行监督

• ③低估了政府决策者在政策制定中的独立和创造性

• ④对狭隘利益的追求忽视了公众的幸福

(4)集团分析模型也存在一定的问题

①低估了政府决策者在政策制定过程中的独立和富于创造性的作用，无法解释危机时期政府的许多措施的制定。

②利益集团活动是造成巨大政治不平等的根源

③利益集团在追求自身狭隘或片面的利益时，忽视了共同的福利，该模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。

5.1.2公共政策的理性分析模型

一．完全理性决策模型

（一）完全理性决策模型的主张

1.概念

完全理性决策模型根据数字和事实，用合理的科学方法与精细计算，分析解决问题的各种政策方案的优劣，从而求得最佳的政策或问题的解决办法。其实质是一种政策优选的方法。理性决策模型认为，只要决策过程的每一个步骤都是出于理性的考虑，最后所决定的政策自然是合理的，能使问题迎刃而解。

2.来源

理性主义的理论植根于启蒙理性主义和实证主义，寻求提高人类条件得到超脱的、科学的知识。他们信奉这样一种理念：社会的问题必须以“科学”或“理性”的方式来解决，收集与问题相关的所有信息及相应的解决方案，然后选择一个最好的方案。

3.特征

完全理性决策模型的特征是用“目的===方法分析”的途径来规划政策，即首先确定目的，然后再寻求达成目的的方法，用最佳的手段达成某一既定的目标。

完全理性决策模型的要求：有明确的解决问题的目标；穷尽目标的策略和方案；预测每种方案的结果及其概率；选择成本最低量解决方案。

（二）完全理性模型的局限性

1.决策目标是多元、相对、模糊的

2.人不是完全理性

3.信息有限

4.价值多元化

5.资源有限

二．有限理性决策模型

（一）有限理性决策模型的缘起

有限理性决策模型源于对完全理性决策模型的批评，认为人类行为受知识、能力、心理及信息等各方面因素的影响，并没有办法达到完全理性决策模型的要求，最有名的的批评来自美国的行为主义科学家赫伯特·西蒙。

(二)有限理性决策模型的主张

1.西蒙认为事实与价值区分的决策模型是一个理想的模型，在真正的决策过程中，基本上不存在像经济学模型所提出的那些完全理性的假设前提。

2.决策者要寻求的不是经济学模型主张的所谓最佳方案，而只是符合某个预先设定好的最低限度规定的标准。

3.在有限理性决策模型中，决策者并不是追求最大化的原则，而是满意原则，现实的标准代替了综合理性的模型，有限理性决策模型主张，实践中的公共政策并不是沿着收益成本最大化的思路，而仅仅是满足决策者在某个问题上的满意标准，这种满意的标准，在人类有限理性的前提下才是现实的。

4.有限理性决策模型建立在西蒙“柠檬人”的人性假设预判的基础之上。

案例5-1-2

美国某州规定青少年18周岁拿驾照，如果修完了“驾驶者教育课程”，那么16岁就可以拿驾照，而事实上16-18周岁青少年正是交通事故的高事故人群，请尽量考虑各方面因素，给出解决方案。

理性决策模型的可取之处： 有助于就目前政策提出问题

三.渐进决策模型

所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上，

采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，

在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。

（一）渐进决策模型的发展

1953 《政治、经济及福利》 （雏形）

1958 《政策分析》（发展）

1959 《“渐进调适”的科学》 （深化）

1963 《决策的策略》 （形成）

1979 《尚未达成，仍需调适》(完善）

（二）渐进决策模型的主要内容

1集中分析少数比较熟悉的方案。

2分析经验层面，不区分价值和手段。

3集中补救缺陷，不是提出正面目标。

4分析只可能发现方案的部分而不是全部结果

（三）渐进决策模型的特点

1.实用主义的价值观

2.注重政策稳定的政策风格

3.倚重政策调整

（四）渐进决策模型的评价

1.公共政策是对旧政策中存在问题的补充和修正，政治经济学的角度是理性的，节约了成本。

2.政治上是可行的。

3.保守主义色彩。

4.不民主，决策范围确定在少数高级决策者手中。

① 排斥系统的分析，破坏了有益的新选择的动力。

② 只适用于稳定的环境，危机环境中不适用。

案例5-1-3

纽约市皇后区洛克威半岛上的“桑迪”飓风

“桑迪”飓风肆虐3个月后，美国参议院1月28日终于以62票赞成、36票反对的结果通过金额高达505亿美元的“桑迪”飓风救助法案，以支持纽约州、新泽西州和康涅狄格州进展缓慢的重建工作。现在只要总统奥巴马签字法案就将生效。但是，救助资金到位尚需时日，整个灾区的重建工作还有很长的路要走。“桑迪”飓风救灾进展缓慢再次暴露出美国地方与联邦政府、联邦政府与国会、国会内部两党间相互掣肘、效率低下的弊端。 　　灾区一片狼藉 　　美国纽约市皇后区的洛克威半岛是纽约州遭受“桑迪”飓风袭击损失最严重的地区之一。“桑迪”飓风来袭当晚，洛克威半岛西南的避暑胜地“微风之角”突发大火，110多间房屋瞬间付之一炬。 　　1月29日上午当本报记者来到洛克威半岛后，“桑迪”飓风留下的种种伤痕仍清晰可见。在“微风之角”，各种应急设施依旧摆放在停车场中，进进出出的多是工程车，来来往往的也多是工人或警察。 　　著名的海滨浴场雅各布·里斯公园巨大的停车场已成为垃圾处理厂。在这里工作的保安路易斯告诉记者，纽约卫生防疫部门将洛克威半岛上倒塌房屋的碎石瓦砾及被海水冲上堤岸的各种垃圾都集中到这里，专业人员再对这些垃圾进行处理和消毒，确保无毒无害后，再送到垃圾处理厂。对于美国参议院通过的“桑迪”飓风法案，路易斯说，他现在不知道该法案是否对他们有影响，也不知道法案中的钱将用在何处。 　　在雅各布·里斯公园东北处不远的贝尔港口社区，部分沿海而建的房子已经荡然无存，只有残垣断壁依稀可见；很多躲藏在海景房后面的房子也被“桑迪”飓风冲击得东倒西歪，顶塌屋陷，一片狼藉。 　　行走在海边，恰逢一位老人刚把家搬了回来。她家房子的临时木头楼梯刚刚修好，一层的窗户还钉着木板，二层的窗户已经换了新的，工人正在房子里维修线路。老人告诉记者，她已在其他地方住了两个多月了，现在家里已经有电、水和煤气，这次回来准备长住下去，但现在只能住二楼。 　　谈到参议院通过的“桑迪”飓风救助法案，她表示，法案肯定会对飓风受害者有帮助，但具体是什么帮助现在还不清楚。申请救助需要填许多材料，目前这个过程还没有开始。现在她是利用联邦应急管理局提供的资金来修葺房子，飓风已将家里“洗劫一空”，目前还需要家具和电器，这些支出只能自己承担了。老人说，飓风已经过去92天了，但因为没有资金，整个社区的重建工作紧张又缓慢。

惨痛历史教训 　　

历史似乎在重演。面对“桑迪”飓风救灾进展的现状，人们不由得联想到，7年半以前“卡特里娜”飓风肆虐后至今仍留下的灾难救助“烂尾工程”。 　　2005年8月底，5级飓风“卡特里娜”袭击美国东南部，造成1000多人死亡，20多万所住宅被摧毁，80万人重新安置和上千亿美元的财产损失。美国路易斯安那州新奥尔良市几乎遭到“灭顶之灾”，灾区总面积约30万平方公里。一连串的损失数字，使这场飓风被称为“美国历史上最严重的灾害”。 　　“卡特里娜”飓风来袭前，当地官员和居民对此次风暴重视程度不足，低估了灾难的严重性。尽管早在数日前气象部门就精确预报了飓风的登陆地点和时间，但新奥尔良的官员几乎毫无准备。灾难发生后，地方政府手忙脚乱。路易斯安那州州长布兰科在灾难发生两天后才匆忙和周边几个州达成州际互助合作，拖延了对灾情的处理。联邦政府则反应迟钝。专门负责应对突发灾难的联邦紧急事务管理局局长迈克·布朗事后承认，直到9月1日，他才知道新奥尔良会议中心有1.5万人在缺水缺粮的状况中等待救援。与此同时，州政府和联邦政府之间的有效协调配合出现断层。布兰科抱怨说，因为有很多法定程序要走，州政府与联邦政府间根本没法做到齐心协力。此后的情形便是州政府和联邦政府互相推诿。又由于国民警卫队未能及时部署在新奥尔良各处，该市一时大乱，在无政府状态中，各种犯罪案件频发。 　　“卡特里娜”飓风灾难后的重建工作同样磕磕碰碰，极为不畅，一些灾区迄今已成“鬼城”。美国民众对“卡特里娜”之痛至今仍难以弥合，在多次的民调中都表达了对政府的失望情绪和对灾后重建机制的忧虑。 　　相较于位于美国东南部沿海的新奥尔良市，“桑迪”飓风灾区位于经济更为发达、人口更为稠密的东北部地区，灾后重建进展理应更为高效、有力。但过去3个月的情况表明，在关乎民众安危的救灾重建工作中，美国仍存在体制性的弊端。

资料来源：人民网=-人民日报 2013.1.31

讨论：试用团体模型对上述案例进行分析

案例5-1-4

好政策为什么不受欢迎？

——宁夏西海固地区种草政策中遇到的问题

为恢复和保持生态环境，国家于2002年开始执行退耕还林，退耕还草政策，对所有符合国家条件的退耕还林和退耕还草的土地经过验收后给予粮食和现金的补贴。为达到同样的目的，与此政策相配套，国家进一步规定了舍饲圈养政策，要求所有养牲畜的农户不得以放牧的形式放养牲畜，而应将牲畜圈养起来，人工喂养。国家的这一政策由东部推向西部，并特别在西部的一些生态环境恶劣的省份给予了大量的财政补贴。

西部一个普遍的现象是养牲畜特别是养羊比种粮食收入高。当农民使用放牧的方式养羊时，几乎没有投入，养羊的边际成本较低却收益较高。因而放牧养羊是农民致富的一个有效途径，但却给环境带来很高的边际成本；如果让农民用圈养舍饲的方式养羊，虽然对环境有好处，但与农民快速致富的预期和愿望又相违背。用舍饲圈养的方法养牲畜，而且在西部靠天吃饭、粮食产量低的地方，难免会出现地里产的秸秆不够牲口吃，农民又没有经济能力购买饲料的情况。这样很难保证农民不重新放牧牲畜，环境和脱贫问题仍然不能解决。

面对这一矛盾，国家的总体思路是：让农民用一部分种粮食的田地种草，如果有草，农民就可以有源源不断的饲料喂饲圈养的牲畜，这样既可以解决养羊、牛致富的问题，又可以不破坏环境。

政府在宁夏推广的草的品种是苜蓿。苜蓿是营养价值较高的牲畜食两年生植物，播种一次可以连续收获两年，如果长势好的话，一年还可以收获两次。苜蓿还具有抗旱、抗寒、高产、低投入、少投工的特点，很适合在干旱少雨的地区种植。为了减轻农民的负担，政府免费向农民提供苜蓿的种子，但要求农民必须将其耕地的1/5到1/10（根据每户承包地块的面积和条件确定种草面积的差异）用来种草，且种苜蓿因为不属于退耕还草的部分，政府并不给予农民粮食补贴。这一政策在宁夏南部地区（以下简称银南）取得了很好的效果，出现农民种草致富、生态环境改善、政府投入逐年递减等多赢的局面。

但一个在银川地区受到大家欢迎且取得良好结果的政策，到了银南特别是到了西海固地区却遭到了从百姓到一些干部的冷落，以至于政府不得不将种苜蓿当成一项政治任务交给干部，将干部监督农民完成规定种草面积数，同干部的工作绩效和年终评奖挂钩。

按理说国家推行种草政策的目的就是为了使农民尽快脱贫，那么为什么会出现这种情况呢？

宁夏的西海固地区是西吉、海原和固原的统称，同时也是西部最干旱贫困地区的代名词。除固原市之外，西吉和海原两个县现在仍然是目前不多的国家级贫困县。西海固地区种植环境的特点之一，就是海拔高（平均海拔2000-2500米）雨水少、气温低、土地土层薄，没有自然河流和人工灌溉。苜蓿种植下去和粮食一样，产量完全靠老天。一旦天气情况恶劣，苜蓿就不能成活或影响产量。而且苜蓿的生长特点是扎根越深，生长越茁壮，在西海固较薄的土层，苜蓿很难扎深根，因此即使当年雨水好，苜蓿也不一定就丰产。农民预期，如果苜蓿低产，就会牧草和粮食两头都没落着，它直接影响的是第二年农民一家能否吃饱肚子的问题，在亩产只有100公斤的地方，这对农民来讲是灾难性的，因此西海固的许多农民在思想上对种苜蓿有顾虑，在行动上有抵制。

问题：

1、在这项公共政策的执行中，较为突出的是哪种政策执行模型？

2、好政策为什么不受欢迎，问题的症结在什么地方？

案例5-1-5

个税改革大事记

1980年9月1日，第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，我国的个人所得税制度至此方始建立。

1986年9月，针对我国国内个人收入发生很大变化的情况，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。

1993年10月31日，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》的修正案，规定不分内外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税。

从2002年1月1日起，个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。

2003年7月，财政部财政科学研究所公布了一份名为《我国居民收入分配状况及财税调节政策》的报告，建议改革现行的个人所得税税制，适度提高个人所得税起征点，同时对中等收入阶层采取低税率政策。

2003年10月22日，商务部提出取消征收利息税，提高个人收入所得税免征额等多项建议。

2005年初，广东财政再次对个税起征点提高进行调研，以便为中央尽快出台税改政策提供参考依据。

2005年7月26日，国务院总理温家宝26日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》。

2005年8月23日至28日在北京举行的全国人大常委会第十七次会议首次审议个人所得税法修正案草案。

2005年10月22日，十届全国人大常委会第十八次会议在北京二次审议个人所得税法修正案草案。

2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议高票表决通过了关于修改个人所得税法的决定，个人所得税的起征点由现行的800元正式提高至1，600元，并规定于2006年1月1日起正式施行。

问题：

请根据以上材料，并结合实际思考以下问题：

1、用政策过程模型分析“个税改革”这一公共政策现象的具体过程。

2、个税改革触动了哪些团体的利益，他们是如何表达自己的利益的?

案例5-1-6

“孙志刚事件”背后的公共政策过程分析

一、“孙志刚事件”的发展过程

孙志刚，男，1976年生，湖北黄冈人，2001年武汉科技学院 (原武汉纺织工学院)艺术系艺术设计专业毕业，2003年春节后来到广州，案前任职于广州市达奇服装公司。

2003年3月17日:孙志刚因无暂住证在广州街头被带至广州天河区黄村街派出所。3月18日:孙志刚被黄村街派出所送往广州收容遣送中转站。当日，孙志刚称有心脏病被收容站送往广州收容人员救治站。3月19一20日:孙志刚在救治站遭遇无情轮番毒打。3月20日:救治站宣布孙志刚不治死亡。4月18日:尸检结果表明孙志刚死前72小时曾遭毒打。4月25日:《南方都市报》刊登《一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死》一文。5月14日:华中科技大学法学院法学博士俞江、腾彪、许志永以中国公民的名义，向全国人大常委会"上书"，建议对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。5月18日:孙志刚的遗体在广州火化。5月23日:我国著名法学专家贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案及收容遣送制度实施状况依照宪法启动特别调查程序。6月5-6日:广州市中级人民法院公开审理乔燕琴等12人伤害(致死)孙志刚一案。6月7日:孙志刚被故意伤害致死案定于9号下午15时宣布判决结果。6月9日:广州市中级人民法院（2003）穗中法刑初字第134号《刑事判决书》 就孙志刚被故意伤害致死案作出一审判决:主犯乔燕琴被判处死刑;第二主犯李海婴被判处死刑，缓期两年执行;其余10名罪犯分别被判处有期徒刑三年至无期徒刑。6月10日:孙志刚被故意伤害致死案中涉及的其他23名违反党纪、政纪的有关责任人员，经广州市委、市政府同意，已由广州市纪委、市监察局和有关单位给予党纪、政纪严肃处分。6月20日:国务院总理温家宝签署国条院第381号令，公布施行 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》 该办法自2003年8月1日起施行。1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。7月21日:国务院民政部 门发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》(民政部令2003年 第24号)，本实施细则自2003年8月1日起施行。

二、“孙志刚事件”后面的政策过程

1．问题的提出过程：就"孙志刚事件"引发的政策变更来看，表面上它也是从问题出发的。首先是孙志刚的非正常死亡暴露了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》存在的问题，这个问题就是本来是救济性质的政策在执行中发展成具有强制与治安管理的功能后对公民流动的限制与人权的侵犯。但是如果把这一政策变更的起点定位在这里，则会在理论上找不到问题的起点。因为在 "孙志刚事件"以前，就有许多类似的悲剧在上演了。而且把问题定为政策变更的起点，会产生另外一个问题，即如何看待在这次"孙志刚事件"中国务院进行政策变更之前，政府在风平浪静的时候讨论这一政策的修订问题。因为按照政策过程范式，从问题到政策议题一般要有一种触发机制或政策窗之类的东西起作用。也就是说，政府在政策过程之初是被动的。另外 一个问题是如果政策是从问题出发的，那么找到一种解决问题的方案 (政策)后，为什么在以后会出现经常修改该政策的现象。就流浪乞讨人员的管理政策来讲，在这次政策变更以前就经历了几次修正：1982年由救助性质的政策转向维护社会秩序的功能，1991年国务院第48号文将收容对象扩大到"三无"人员，2001年11月26日 广东省政府提交省人大常委会考虑废除政策执行中的收费问题等。

2．政策问题解决过程：政策问题解决的过程有单极和多极之分。大致来看，单极的问题解决又可分为自上而下、自下而上和团体等三种模式。自上而下指的是由精英决定政策的过程，自下而上则表示政策的动力来自社会下层，团体指各种利益团体决定政策的过程。就"孙志刚事件"中的政策决策来看，真实的政策过程并非单极的。因为从"孙志刚事件"中可知参与者 (有关政策主体)不是一家，而是包括悲剧的主人、公众人物、社会媒体、政府等几个方面，因此，不可能像上面的单极观讲的那样由一家确定议程、选择方案并解决问题，而是一个多极互动决定的政策过程。

这一过程先是有前面指出的社会人员流动的需要的客观存在，然后是需要的表达形成政策目标，由于这种目标与现在的政策结构发生冲突，结果现有的政策被迫变更。在"孙志刚事件"中的需要的表达主要是由孙志刚悲剧与上书共同完成的。孙志刚的非正常死亡是对自由流动需要的客观表达，上书则是对这种需要的主观表达。在这样的表达中，政策目标就非常明确了，这就是要求保障人民自由流动的政策。但是由于现有政策(制度)与这种表达出来的政策目标之间不相容，在媒体推动下社会出现了巨大的变革呼声。这种呼声在孙志刚案中表现在人们对旧的政策的控诉上，如上书中提出要开启违宪审查程序。在媒体的作用下，社会对政策目标的认识逐步统一。

正如曹景行先生正确指出的：在孙志刚案件中，先是《南方都市报》的披露在社会上产生了震撼，随后又有大批媒体的介入与法律界人士的行动，接着是政府高层的注意，在这样一种媒体、互联网和官方的互动中，人们的认识统一了。最后政府果断地废止了旧政策，推出了新政策。从"孙志刚事件"中可知，公共政策表现为一个从政策需要出发，在多极政策主体的互动中发展的过程。这一过程大致有如下环节：政策问题，政策目标，政策结构，政策距离与政策发展。在这一过程中，政策的政治性是十分明显的，但是也有技术的因素存在，如“孙志刚事件”中对其死因的判定起关键作用的尸检与法医鉴定，在政策决策中国务院召集专家讨论等。所以，政策是一个多极的事件，它的主体、发展与性质都是一种多因素的共同作用，也就是说政策是一个围绕政策需要的系统过程。

问题:

1、结合本案例，简要说明公共政策过程分析模型的主要内容，你对此有何评价。

2、试举出与你利益相关的一项政策，并选择适当的模式对其进行分析。