第二节 公共行政管理理论的创立和发展 二、 西方公共行政管理理论的发展历程 　　公共行政管理学最早产生于西方资本主义国家，而后传播于世界其它国家。我们可以把西方资本主义国家行政管理学发展历程划分为三个阶段。 　　（一）传统理论阶段（19世纪80年代－20世纪30年代） 　　这一时期是西方行政管理学的初创和形成时期。1865年，德国学者史坦因发表了七卷本著作《行政科学》一书，第一次提出了"行政管理学"一词。他强调了行政管理的重要性，着重论述了法制国家中行政的社会职能，但他主要是从法的角度研究行政管理的。以后西欧各国对行政管理的研究，基本上没有脱离这个主题。行政管理学成为一门独立的科学，最早源于美国。1887年，美国政治学家威尔逊发表《行政的研究》论文，他认为"应该建立一门行政科学，力求使政府少走弯路，避免杂乱无章、不成体统的现象发生，加强并纯洁政府机构，使政府在评价工作时得到尽责的声誉。"这篇文章被认为是美国行政管理学研究的开山之作。威尔逊被认为是现代行政管理学的开山祖师。1900年，美国著名行政管理学家古德诺写了《政治与行政》一书，主张政治与行政分离，他认为"政治是政策的制定，行政是政策的执行"。从此开创了行政管理学这一独特的研究领域。1926年美国学者怀特撰写了《行政学导论》一书，论述了行政管理的重要性、讲求效益的必要性、进行科学研究的可能性。1927年，美国学者魏罗毕发表了《行政学原理》，比较系统地阐述了行政管理学的理论体系。至此，行政管理学这门学科基本形成。 　　早期行政管理学吸收了泰勒的科学管理理论和方法，主要探讨了权利的合理分配、组织机构的建立健全、工作方法的标准化、管理程序的制度化等问题。其特点是：注重机械效率和组织的静态面，忽视社会效益和组织的动态面；强调组织内在要素和人的物质利益，忽略了外在环境的作用和人的心里因素。这反映出行政管理学还处在初创阶段，还未成熟。 　　（二）行为科学阶段（20世纪30年代－60年代） 　　这是西方行政管理学的成长和发展时期。当时，科学管理高度发展，社会分工日益细密，客观上要求进一步改善管理，激发人的积极性与创造性。在管理中，人们逐渐注重对人的行为、心理因素以及人与环境关系的研究。 　　把行为科学最早应用与行政管理的是美国的霍桑实验学派。当时，哈佛大学的梅尧、罗次力斯伯格和怀德海三位教授，在1927年至1932年间，到霍桑工厂从事关于工人的行为同工作效果的关系的实验研究，发现产量的增加与尊重工人的人格、意见和美化环境有密切的关系。因此，得出了处理好人与人、人与组织的合作关系，才能提供效率的结论。 　　行为科学学派，经历了一个从"人际关系"到行为科学的发展过程，派别林立，各抒己见。以巴纳德为代表德平衡学派认为，组织是人群间互相影响关系所组成的系统；以西蒙为代表的决策理论学派认为，公共行政管理就是决策制定的过程；以马思洛为代表的需要层次学派认为，行政人员的任务就是满足人们生理上与心理上的多层次的需要；以麦克葛罗格为代表的人性本善学派，提出了"X Y理论"，主张管理在于激发人的积极性。这些理论，主张被称为行为科学，这个时期又称为行为科学时期。行为科学推动了行政管理学的发展。其显著特点是：提倡尊重人格、激发人的潜在能力，通过重视组织中人员意见的沟通、个人欲望的满足，来激发人的积极性，实行民主管理。这是行政管理学理论的飞跃，表明了对行政管理认识的深化。但是，也出现了一些片面性，如过分重视人的行为因素，忽视了组织结构、法制的作用，忽视了环境的影响作用等。