第二节　行政组织理论及活动原则 一、行政组织理论综述 　　（一）西方行政组织理论简介。 　　西方行政学者对行政组织理论的研究起步较早，形成了一整套行政组织理论体系。我们应当认真研究和借鉴这些行政组织理论，建立具有我国特色的现代行政组织理论。西方行政组织理论主要分为三大体系。 　　1．传统组织理论。传统组织理论形成于19世纪末20世纪初，其主要代表人物和学派是：泰勒的科学管理学派、法约尔的行政管理学派和韦伯的官僚模型学派。虽然这三个学派的侧重点多在企业组织方面，但由于他们研究中的互相渗透，对早期行政组织理论的形成是有重要贡献的。 　　（1）泰勒的科学管理组织理论，是假定组织中的人员尤其是雇佣的人员是被动的工具。他们不能自觉地从事创造性劳动。泰勒通过"时间研究"及"方法研究"来促使那些没有效能的人提高工作效率，做好本职工作。为此，他提出了一套标准化操作方法让工作人员掌握，提出要明确划分计划职能和执行职能，变经验管理为科学管理。这种职能划分使管理层第一次从工厂中分离出来，职能分工也就成了泰勒科学管理的一个原则。泰勒还提出了命令统一原则和例外原则。所谓命令统一原则，就是一个工作人员只听从一个上级的命令；所谓例外原则，就是指高层管理者把日常管理事务授权给下级去做，但上级仍保留着重要事务的决策权和对下层管理的监督权。 　　（2）韦伯以普鲁士官僚政治为背景，以对法律无上信仰为基础，创立了官僚制度组织理论。他的官僚制度组织理论，是指政府机关为实现其目标，由人员、权力、职位及工作程序所建立起来的组织体系，是一种严格的层级节制的人事管理体制。韦伯从纯理论研究出发，提出了三种理想模型，即传统权威理论、超人理论和合理合法的权威理论，并设计出理想模型的官僚机构。韦伯理论中讲的"官僚"二字的含义，表示了一种组织结构的特征，与我们现在讲的"官僚"的意思是截然不同的。 　　理想型官僚组织有六大特征：①具有完整的法规制度。组织的行为和组织人员的行为及权利、义务、职责均以法规形式明文确定。②组织是井然有序的层级节制体系．③力求做到"人事相称"、"职能相当"。人员的任用以技能为依据。④把官职者作是一种基本职业。官职依资历和成就而得到升迁。⑤组织及人员执行公务，必须严格遵守法规、法令，不得掺杂个人喜好或憎恶。③一切法规、法令、规章制度都要具备成文形式。 　　（3）法约尔从高层管理者的角度创立了他的管理理论体系，提出了行政管理的五个职能和十四项原则。五个职能就是计划、组织、指挥、协调和控制。十四项原则是：①分工；②权力；③纪律；④统一指挥；⑤统一指导；⑥个人利益服从整体利益；⑦报酬；⑧集权；⑨等级链（权力线）；⑩秩序；⑾平等；⑿人员稳定；⒀主动性；⒁团结精神。以上原则在当时的管理实践中已经出现，法约尔的贡献就在于把这些原则归纳成理性认识。 　　 2．行为科学时期的组织理论。行为科学把组织看作一个封闭的社会模式，把人当作"社会人"而不再看作机器，重视人的心理需要和发展。行为科学理论形成于本世纪30～60年代，其代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。 　　（1）梅奥通过试验，主要提出了社会人理论、非正式组织理论和满足理论。社会人理论的要点是：人作为社会人，不但有物质需要，而且有社会心理方面的需要，需要友谊，有归属感、安全感和受人尊敬的需要。因此，必须用满足人的社会需要的方法提高劳动生产率。非正式组织理论的要点是：企业中除"正式组织"外，还有非正式组织。这种非正式组织有自然形成的领袖人物和组织行为规范。在现代组织中，非正式组织不但影响到工作效率，而且影响整个组织文化的形成和性质。满足理论的内容与社会人理论差不多，强调通过满足工人感情需要来激发其工作积极性。 　　（2）巴纳德曾任高级管理人员，不仅是行为组织理论的代表人物，而且也是早期系统组织理论的代表人物之一。巴纳德提出了权威接受理论和组织平衡理论．权威接受理论的要点是：组织的权力是建立在下属愿意接受的基础上的；管理人员权力大小是由下属愿意接受程度决定的；管理者的命令和指挥，只有在下属愿意眼从和接受的条件下才是有效的。组织平衡理论的要点是：组织分外部平衡和内部平衡。外部平衡是指组织能否实现目标、效率是否高，取决于个人意愿能否得到满足。内部平衡是指组织成员的贡献与个人动机的满足是否一致，如果个人动机得不到满足，他就会停止做贡献，从而影响组织效率。 　　（3）西蒙认为组织的全部活动都是决策活动，组织是由有欲望和情感的人组成，认为组织就是扩大了的个人．组织的生存、维持和发展，其条件是它为成员提供的激励和诱因。 　　行为科学时期的组织理论以人为中心，重视人的社会心理需求，这就大大丰富和发展了组织理论。但这一理论过分强调人际关系，而没有足够重视专业化，这从某种意义上讲是会影响组织效率的。 　　3．系统科学时期的组织理论。系统科学的组织理论是巴纳德、西蒙、霍曼斯和利克特等人于本世纪50年代把系统论方法引进行。政学研究而形成、发展起来的。系统组织理论认为，组织是一个开放的社会技术系统。这个系统由组织环境分系统、目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统组成。传统组织理论的侧重点是对结构分系统和管理分系统进行研究。行为组织理论注重对社会心理分系统进行研究，管理科学学派则注重对技术分系统进行研究，它们都只注意到了组织的某个侧面，而忽视了组织系统中各分系统之间的关系和相互作用，这正是系统组织理论所研究的问题。系统组织理论的另一个派别--权变组织理论，研究的重点是组织与环境的相互作用和组织内各分系统之间的相互作用，企图建立一个更为普遍、一般的组织模型。这个模型是由多变量构成的。权变理论认为，组织要不断适应变化了的条件和环境，组织形式、管理方式要随条件和环境变化而变化，这样才能提高组织效率。