第三节　行政立法的程序和效力 一、行政立法的程序 　　行政立法程序是指日常行政机关依法制定、修改和废止行政法规和规章的步骤和过程。 　　1987年4月，经国务院批准、由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，是国务院行政法规立法程序的最主要、最直接的程序规定。 　　根据《行政法规制定程序暂行条例》有关规定和现实的行政立法实践，我国行政立法的程序，由以下几个步骤构成。 　　（一）规划立项 　　规划立项是行政立法的准备阶段。各级人民政府的法制机构根据国民经济社会发展规划以及实际需要，编制有指导性的行政立法的五年规划和年度立法计划。规划立项由三个环节组成：其一，立法建议，可以提出立法建议的主体主要是政府各职能部门，各党派、社会团体、法人和公民，也有权提出立法建议，制定行政规章还可接受外国人的提议。立法建议可以是书面的，也可以是口头的，书面的立法建议应注明立法名称、主要目的及内容等。其二，拟定草案，政府法制部门综合研究立法建议，在科学论证的基础上，拟定立法的规划和年度计划。其三，审批立项，有立法权的人民政府审议立法计划草案，认为可行的，由行政首长审定，成为正式的规划进行立项。 　　（二）咨询起草 　　咨询起草是指列入立法项目的法规和规章，由政府法制部门组织拟写法律文件草案的过程的总称。较为重要的行政法规和规章的起草，尤其是其内容涉及几个行政部门的管理事项，一般由法制机构负责，组成由机关部门参加的起草小组进行，其他行政法规和规章的起草，尤其是其内容只涉及某一部门管理事项，则由该主管部门负责起草。 　　在现实立法实践中，立法项目的课题研究先于具体起草工作，通过课题研究的形式，吸收立法事项的专业技术专家、政府官员、法律学者共同参与立法咨询工作，廓清该项法案要调整的范围、要解决的问题、立法指导原则、基本法律制度，与相关法律、法规、规章的协调，可资借鉴的国内外资料，以及法律责任等。 　　法案起草后应该向社会公布，以便在更大的范围内，听取各方的意见和建议，必要时，可以举行听证会，公布处理结果。 　　（三）审议通过 　　行政法规、规章草案拟定后，要送交政府法制部门进行审议和核查。审核制度的功效在于进一步确定该法案的必要性、可行性、合理性与合法性，如果符合上报通过条件，则写出审查报告及建议修改稿，提交一级政府和部委提请讨论。国务院制定的行政法规要经过国务院常务会议或全体会议审议通过，如对行政法规草案中的重大问题有意见分歧，则留给下次会议审议，如只对个别细节有意见，则原则通过草案，由国务院法制局会同有关部门按会议意见进行修改，再送总理审定。各部委制定的规章要提交部委常务会议审议通过。地方政府规章要提交地方政府常务会议或办公会议审议通过。 　　（四）签署发布 　　行政法规、规章通过后，必须经制定机关的行政首长签署并公开发布，这是规范性法规文件发生法律效力的必要条件。1988年5月国务院办公厅发布的《关于改进行政法规发布工作的通知》规定：(1)国务院发布行政法规，由国务院总理签署发布令；经国务院批准，部门(含部、委、行、署、直属机构、国家局)发布行政法规，由部门主要领导人签署发布令。(2)发布行政法规的令，应包括发布机关、序号、法规名称、通过或批准日期、发布日期、生效日期和签署人等项内容。(3)经国务院总理签署公开发布的行政法规由新华社发稿，《国务院公报》、《人民日报》应当全文刊载，国务院不再另行发布。部门规章、地方政府规章一般都由本部门、本级政府首长签署发布令。