第三节　第三节当代中国的行政改革 一、行政改革及其内容 　　今世界，科学技术的日新月异，社会变化速度的不断加快，无疑对政府的作用提出了新的要求。因此，政府的行政改革不论是在发达国家，还是在发展中国家．都成了政府行政的重要内容之一。行政发展在相当程度上是同行政改革相伴相随的，行政改革是行政发展最主要的动力和途径。行政改革通常指行政系统在组织体系结构、运作功能等方面进行的变，以使行政系统能适应变化的环境。行政改革也会带来观念的变化，这里主要从结构、功能和制度创新方面对行政改革作一论述。 　　第一，行政系统的功能更新。 　　行政系统的功能更新涉及转变政府职能，由“划桨”转为“掌舵”并引入场机制。具体表现： 　　1、政府生产职能的更新。按照新制度学派的国家理论，政府也是一家“企业”，它从纳税人那儿获得收入，然后去生产社会产品。当然，与一般的企业相比，它是一家非常特殊的企业，其特殊性主要在于它的经营方式、所提供的产品以及消费者的付费方式均与一般的企业不同。从经营方式讲，政府作为“企业”具有高度的垄断性。尽管一个合法的政府也常常会面临国内各种因素的竞争，但这种发生在政治市场上的竞争与发生在经济市场“企业”之间的竞争是根本不能相提并论的。至少在每届政府的有效执政期间，政府生产是具有完全垄断性的。从政府生产的产品来看，它们主要是一些公共的消费品，如国防、法律、治安、道路、桥梁等等。政府所生产的各种公共消费品大都具有强制消费的性，每个公民，不管其是否需要国防和法律方面的服务，只要政府生产了类新产品，就得接受。又如灯塔、路灯、道路等公共设施则都具有非排它性，即任何一个公民在消费或使用此类产品的过程中，并不能排除其他人消费或使用。从“消费者”的付费方式来看，也大都具有强制性。通常总是在事先以缴纳税收的方式付费，而税收则是带有强制性的。 　　政府生产活动的以上特点告诉我们，政府在规范市场经济中生产私人物品显然是无效率的。因此，必须在政府与企业之间进行职能分工，由政府来生产民间企业所不能生产的公共物品，由企业来生产政府所不能生产的私人消费品，同时将竞争的市场机制引入到政府生产领域中去。 　　基于上述分析，显然对于走向市场经济新体制的中国政府来说，首先需要的，是从充满竞争的微观生产领域中退出，从事公共产品的生产。然而，政府生产公共产品的过程在本质上是一个政府财政过程，因而转换政府公共行政学的生产职能，归根结底就是要把政府从传统计划经济体制下的投资与经营主体转变为市场经济体制下的财政主体。 　　2、政府调控职能的更新。现代市场经济是一种需要政府从宏观上对其加以调控的法治经济。只有当适应市场经济发展所需要的政治体系与行政体系存在，才能保证市场经济的有效运行，防止市场机制的失灵。在新时期，政府对市场经济进行宏观调控的职能是：(1)实现市场经济体系与社会政治和行政体系的结合，创造市场经济得以运行的经济制度与社会政治条件；(2)生产市场经济正常运行所必不可少的公共产品，求得社会经济资源在公共产品与私人产品生产之间的均衡配置；(3)纠正市场失灵现象，保持市场经济的有效运转与国民经济的稳定增长。然而，在中国传统的计划经济体制下，政府执行的并非是以上各项调控职能，而是抑制市场、限制企业与个人市场行为的调控职能。因此，对于中国政府来说，它不仅需要进行生产职能的转换，而且还需要进行调控职能的转换。这种职能转换的要点是：从对微观经济主体(企业与个人)的直接行政控制，转变为对市场与整个国民经济活动进行宏观上的间接调控(不排斥必要的直接控制)。 　　3、把企业家精神逐渐引入到政府部门。(1)把掌舵和划桨分开。美国著名的管理学家德鲁克早就指出，成功的组织总是把高层管理与具体操作分开，因为这样就可使高层管理者集中精力进行决策和指导。否则，主管们便会被具体的操作任务分散精力，从而基本的指导性决策便无法作出。将这一原理应用到政府部门，要求政府把作为掌舵的决策和作为划桨的服务分开，以便使得政府的决策能力与服务效率都可得到提高。此外，将掌舵与划桨分开并不是要减少政府的治理，而是需要更多更好的治理。(2)把竞争机制注人到政府部门，可以提高效率，迫使公营的垄断组织对顾客的需求作出反应，有助于提高政府雇员的自尊心和士气。(3)使政府官僚变为企业家。官僚的行为动机是膨胀政府部门的支出，而企业家的行为动机则是尽可能地减少和节约投资支出。若要使政府官僚成为精明的管理者或“企业家”，就应当允许政府各部门分享预算节余，用作个人奖励，来激励政府公务员的工作积极性和责任心。(4)在政府公营部门内重组市场。市场不仅在民营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统等。但它们都是市场，如同金融、保险系统一样。如果把市场的供求关系和竞争法则引入到这些公共系统，那么就可使政府部门的运作绩效与工作效率得到改观。