第三节　第三节当代中国的行政改革 一、行政改革及其内容 　　第二，行政系统的结构改革。 　　组织结构是指组织系统各个部分的构成方式。它是国家行政组织内部的权责关系、分工协作方式、职权职能划分、机构设置和岗位设置等等的综合表现。结构改革涉及到政府结构和规模的改革，是行政改革中最为复杂的改革。组织结构方面的改革常常是行政改革的一个主要内容，其基本形式就是机构改革和机构调整。它包含四个相关部分的内容：组织重构、自上而下的分权、私有化改革在西方国家盛行、规模适度化改革。 　　1、组织重构主要是指如何在各级政府和国家行政机关内部合理调整机构设置、划分职权和职能范围。组织重构的形式一般有三种情况：分设或增设内部机构；合并减少内部机构；原有内部机构数目不变，改变其隶属关系或对某些职能加以调整。无论是哪一种情况，其目的都在于合理调整国家行政组织内部的分工协作关系，保证行政执行活动的顺利进行。但是需要指出的是，在西方国家，组织变革的过程通常不能和西方绝大多数发达国家的选举周期相一致：并且在一个总统或部长任期内，经常不可能达到预期目标。然而，在官僚体制纷繁变化的世界中，组织重构十分重要并具有象征意义。目前，组织重构是通过精简机构来体现的。 　　2、自上而下的分权——合理调整权力结构，在此主要指中央政府和地方政府之间权责关系，这可以说是国家行政组织内部结构中的核心问题。换言之，分权主要是指把中央政府的职能转移到地区或地方政府以及半公共组织中去。分权带来的好处很多，包括提高效率、提高官员接触民众与获取信息的机会(政府更贴近人民)，从而可以更好地增强责任感。以新西兰为例，部级的主要管理权转移到司局一级。每个局的执行主管“在大多数的人事管理领域享有独立的权威，如在任命提升和惩罚方面”。此外，还可以通过适当的分权来提高政府的决策能力与效率。为了适应日渐增加的环境问题的复杂性和不确定性，可通过向“下面”或“外围”分权与放权，以及减少等级来对付政治的未来震荡。因此，对于已经实行对外开放、并正在快速融入国际社会的中国来说，通过分权改革来提高政府的决策能力是非常重要的。而事实上，中国的改革在相当程度上也是按分权的思路进行的。通过适当分权，加强信息交流，并在此基础上形成的有效决策有助于提高行政效率。另一方面，分权不当也会造成——就中央政府和地方政府的关系来说——中央政府的权威受到严重的削弱。其结果是政府的能力与效率并未因此而得到提高与改善，而中央政府的权威反而面临严重的危机。 　　3、行政系统的结构改革在西方国家都涉及了私有化改革。私有化就是将先前的公共职能与服务交由私营组织去运作。这一改革措施结合了国家主义和管理主义的传统。波雷特发现“私有化与效率相伴随——企业家模式。这是一种新型政府模式，在该模式中，属于核心部分的公共服务将以出租合同的形式，由富有冒险精神和企业家创新精神的私营组织来提供。大为精减的公共机构成为一个授权者，而不是一个供给者，其职能浓缩为确定和监督合同的执行。”英国对这种改革的特殊热情，反映在它向经合组织所提交的关于公共管理的报告中：“私有化在提高效率、增强活力以及拓宽所有权范围的政府战略中是一个关键的组成部分……把国有企业变为私人所有……允许雇员在所工作的企业中拥有投资从而共担风险，将会改变雇员工作态度，并且为每一个人在国家资产中拥有股份提供了平等的机会。” 　　作为西方私有化改革的另一种方式，新西兰、芬兰和其他一些国家采取了公司化政策；政府保留财产所有权，但制定了更为企业化的运作程序。新西兰1990年向经合组织递交的报告中指出，国家企业以平等的方式与私有企业进行竞争，生产率大大提高了，政府作为股份持有者得到红利。东欧在改革中也明显地求助于私有化作为治疗官僚症的药方。总之，无论是英美还是东欧等国家，它们改革的共同之处无非是把私有化作为削减政府规模的一个方法。 　　4、规模适度化。与私有化相连的是压缩政府规模和规模适度化。它们深深地植根于经济现实和政治理想的冲突之中。在过去的20年里，这类改革是相当激进的。西方有些学者指出，至少从托克维尔对政府的分析以来．政府的规模和开支一直受到责难。他们还发现，“尽管英国20年代的紧缩意味着雇员人数和开支两方面严格和不懈的削减，但自70年代和80年代中期以来，政府开支大刀阔斧的削减只是临时的，随后又重新开始长期向上攀升……”。中国也经历了类似的改革，始终在“精减－膨胀－再精减－再膨胀”的怪圈中循环。毕竟，庞大的国家行政机器给国家财政所造成的负担，是无论发达国家还是发展中国家都同样面临的问题。