第三节　第三节当代中国的行政改革 二、行政改革的制约与推动因素 　　行政发展的路径依赖是行政改革。在改革与发展的历程中既有动力又有阻力。换言之，行政发展有其客观的动力系统，无论是在西方发达国家还是在发展中国家，无一例外。 　　1、阻力。行政改革在某种程度上是一种利益的分配和再分配的过程，因而会受到来自各方面的阻力的影响，这一阻力可分为行政系统的外部制约和内部制约。 　　第一，行政改革的外部制约。对发展中国家而言，主要表现在：一是市场经济发展不完善性的制约。一般认为，要建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的关系，合理界定政府的职能范围。要实现这样的目标，重要的前提条件是自主市民社会的成长和市场机制的完善。然而对于发展中国家而言，这种市场经济发展的不充分性是普遍存在的，它制约了政府能力与行政发展的速度。二是改革配套程度的制约。行政组织机构是上层建筑体系中的一个小系统，同时它又是经济基础和上层建筑的结合部：它的变革必须与政治制度和经济制度的改革相配套、相适应并协同进行．否则任何一方的改革滞后都会影响整个社会改革与发展的进程，其直接的表现必然是各种矛盾在不同系统之间或系统的不同层级之间上下左右移动。显然，行政系统外部的阻力，是一种“客观”的外在因素，它对行政改革与发展的影响不具有实质性和决定性的意义，而且随着社会经济的发展，会自发减弱。 　　第二，行政改革的内部制约。政府及其公务员是这一制约和阻力的主要来源。行政改革的一个悖论是：政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，又是被改革的对象和客体；这形成了改革的主体和客体的二位一体。因而，行政改革在很大程度上是一种基于外部压力的、被动的“自我手术”，当改革涉及到政府及其一些成员的既得利益时，行政改革的内在阻力就会产生并得以强化。具体而言：首先是来自既存制度方面的阻力。既存的体系和制度往往具有很大的惯性。一方面这种巨大的惯性能使一种行政体系生存下去，并保持稳定的生命力；然而另一方面，它又是一种巨大的保守力量。它的稳定性使得行政系统在接受动力刺激时保持着一种半隔离的状态，而不是直接承受发展力量的冲击。因此，行政体系在体制上自然就具有一种阻挠行政发展的惰性力量，表现为传统体制、传统程序、传统习惯、传统观念给行政体系带来的各种内耗、扯皮、推诿、文山会海、机构重叠、政出多门以及各种繁文褥节。其次是来自政府雇员(公务员)的阻力。众所周知，改革是权力和利益的重新调整与分配。这种调整和分配的任何举措均会涉及到现存的权力格局和某些政府成员的既得利益。政府雇员是国家行政权力的载体，然而利益又是权力的伴生物。某些政府雇员因其自身的既得利益必然会滋生“经济人”行为，并且公务员属于社会中权力和利益的既得者阶层，任何危及到他们既得利益的发展，无疑都会遇到阻力，即直接的对行政发展的抵制和反抗。这种情况具体又可分为4个层次：作为行政发展直接的对立力量，顽强地对抗和破坏行政发展；为保有既得利益固有关系而反对发展，主要表现为昏庸守旧．不思进取；不懂得发展的目标和意义，认识模糊，态度暧昧；怀疑行政发展的领导者的责任心和能力，对发展的前途持怀疑态度，也怀疑自己能否跟上发展的步伐，因而不愿积极主动地加入发展进程。再次是来自行政价值的制约。行政价值作为政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念，是整个行政系统的灵魂。从一定意义上说，行政价值体现着对行政行为的认同，决定了行政功能及其内在构造。然而，在行政发展的实际进程中，由于行政价值的偏向和意识观念落后所带来的损害．往往不可避免。当然，这种损害并不是主观上蓄意要阻挡行政发展，而是由于凭主观意志办事，不顾发展的客观规律，超出现实环境所提供的条件和可能承受的压力盲目地提倡行政发展，最后导致了“激进后遗症”，反而阻碍了正常的行政发展。或者是由于错误地坚持某种不合时宜的理想模式，从而把行政发展引上了歧途。 　　简言之，对行政改革的阻力和制约因素的分析有助于我们找到克服阻力的方法和途径，消解阻力。行政改革的任务就在于不断地克服阻力，激活行政发展的动力，给行政体系注入新的活力以抵消或消除其惰性因素，形成新的行政结构以取代旧的结构。