59、试述当代中国行政改革的主要内容。 　　当今世界，科学技术的日新月异，社会变化速度的不断加快，无疑对政府的作用提出了新的要求。因此，政府的行政改革不论是在发达国家，还是在发展中国家．都成了政府行政的重要内容之一。行政发展在相当程度上是同行政改革相伴相随的，行政改革是行政发展最主要的动力和途径。行政改革通常指行政系统在组织体系结构、运作功能等方面进行的变，以使行政系统能适应变化的环境。行政改革也会带来观念的变化，这里主要从结构、功能和制度创新方面对行政改革作一论述。 　　第一，行政系统的功能更新。 　　行政系统的功能更新涉及转变政府职能，由“划桨”转为“掌舵”并引入场机制。具体表现： 　　（1）政府生产职能的更新。按照新制度学派的国家理论，政府也是一家“企业”，它从纳税人那儿获得收入，然后去生产社会产品。当然，与一般的企业相比，它是一家非常特殊的企业，其特殊性主要在于它的经营方式、所提供的产品以及消费者的付费方式均与一般的企业不同。从经营方式讲，政府作为“企业”具有高度的垄断性。尽管一个合法的政府也常常会面临国内各种因素的竞争，但这种发生在政治市场上的竞争与发生在经济市场“企业”之间的竞争是根本不能相提并论的。至少在每届政府的有效执政期间，政府生产是具有完全垄断性的。从政府生产的产品来看，它们主要是一些公共的消费品，如国防、法律、治安、道路、桥梁等等。政府所生产的各种公共消费品大都具有强制消费的性，每个公民，不管其是否需要国防和法律方面的服务，只要政府生产了类新产品，就得接受。又如灯塔、路灯、道路等公共设施则都具有非排它性，即任何一个公民在消费或使用此类产品的过程中，并不能排除其他人消费或使用。从“消费者”的付费方式来看，也大都具有强制性。通常总是在事先以缴纳税收的方式付费，而税收则是带有强制性的。 　　政府生产活动的以上特点告诉我们，政府在规范市场经济中生产私人物品显然是无效率的。因此，必须在政府与企业之间进行职能分工，由政府来生产民间企业所不能生产的公共物品，由企业来生产政府所不能生产的私人消费品，同时将竞争的市场机制引入到政府生产领域中去。 　　基于上述分析，显然对于走向市场经济新体制的中国政府来说，首先需要的，是从充满竞争的微观生产领域中退出，从事公共产品的生产。然而，政府生产公共产品的过程在本质上是一个政府财政过程，因而转换政府公共行政学的生产职能，归根结底就是要把政府从传统计划经济体制下的投资与经营主体转变为市场经济体制下的财政主体。 　　（2）政府调控职能的更新。现代市场经济是一种需要政府从宏观上对其加以调控的法治经济。只有当适应市场经济发展所需要的政治体系与行政体系存在，才能保证市场经济的有效运行，防止市场机制的失灵。在新时期，政府对市场经济进行宏观调控的职能是：(1)实现市场经济体系与社会政治和行政体系的结合，创造市场经济得以运行的经济制度与社会政治条件；(2)生产市场经济正常运行所必不可少的公共产品，求得社会经济资源在公共产品与私人产品生产之间的均衡配置；(3)纠正市场失灵现象，保持市场经济的有效运转与国民经济的稳定增长。然而，在中国传统的计划经济体制下，政府执行的并非是以上各项调控职能，而是抑制市场、限制企业与个人市场行为的调控职能。因此，对于中国政府来说，它不仅需要进行生产职能的转换，而且还需要进行调控职能的转换。这种职能转换的要点是：从对微观经济主体(企业与个人)的直接行政控制，转变为对市场与整个国民经济活动进行宏观上的间接调控(不排斥必要的直接控制)。 　　（3）把企业家精神逐渐引入到政府部门。(1)把掌舵和划桨分开。美国著名的管理学家德鲁克早就指出，成功的组织总是把高层管理与具体操作分开，因为这样就可使高层管理者集中精力进行决策和指导。否则，主管们便会被具体的操作任务分散精力，从而基本的指导性决策便无法作出。将这一原理应用到政府部门，要求政府把作为掌舵的决策和作为划桨的服务分开，以便使得政府的决策能力与服务效率都可得到提高。此外，将掌舵与划桨分开并不是要减少政府的治理，而是需要更多更好的治理。(2)把竞争机制注人到政府部门，可以提高效率，迫使公营的垄断组织对顾客的需求作出反应，有助于提高政府雇员的自尊心和士气。(3)使政府官僚变为企业家。官僚的行为动机是膨胀政府部门的支出，而企业家的行为动机则是尽可能地减少和节约投资支出。若要使政府官僚成为精明的管理者或“企业家”，就应当允许政府各部门分享预算节余，用作个人奖励，来激励政府公务员的工作积极性和责任心。(4)在政府公营部门内重组市场。市场不仅在民营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统等。但它们都是市场，如同金融、保险系统一样。如果把市场的供求关系和竞争法则引入到这些公共系统，那么就可使政府部门的运作绩效与工作效率得到改观。 　　第二，行政系统的结构改革。 　　组织结构是指组织系统各个部分的构成方式。它是国家行政组织内部的权责关系、分工协作方式、职权职能划分、机构设置和岗位设置等等的综合表现。结构改革涉及到政府结构和规模的改革，是行政改革中最为复杂的改革。组织结构方面的改革常常是行政改革的一个主要内容，其基本形式就是机构改革和机构调整。它包含四个相关部分的内容：组织重构、自上而下的分权、私有化改革在西方国家盛行、规模适度化改革。 　　（1）组织重构主要是指如何在各级政府和国家行政机关内部合理调整机构设置、划分职权和职能范围。组织重构的形式一般有三种情况：分设或增设内部机构；合并减少内部机构；原有内部机构数目不变，改变其隶属关系或对某些职能加以调整。无论是哪一种情况，其目的都在于合理调整国家行政组织内部的分工协作关系，保证行政执行活动的顺利进行。但是需要指出的是，在西方国家，组织变革的过程通常不能和西方绝大多数发达国家的选举周期相一致：并且在一个总统或部长任期内，经常不可能达到预期目标。然而，在官僚体制纷繁变化的世界中，组织重构十分重要并具有象征意义。目前，组织重构是通过精简机构来体现的。 　　（2）自上而下的分权——合理调整权力结构，在此主要指中央政府和地方政府之间权责关系，这可以说是国家行政组织内部结构中的核心问题。换言之，分权主要是指把中央政府的职能转移到地区或地方政府以及半公共组织中去。分权带来的好处很多，包括提高效率、提高官员接触民众与获取信息的机会(政府更贴近人民)，从而可以更好地增强责任感。以新西兰为例，部级的主要管理权转移到司局一级。每个局的执行主管“在大多数的人事管理领域享有独立的权威，如在任命提升和惩罚方面”。此外，还可以通过适当的分权来提高政府的决策能力与效率。为了适应日渐增加的环境问题的复杂性和不确定性，可通过向“下面”或“外围”分权与放权，以及减少等级来对付政治的未来震荡。因此，对于已经实行对外开放、并正在快速融入国际社会的中国来说，通过分权改革来提高政府的决策能力是非常重要的。而事实上，中国的改革在相当程度上也是按分权的思路进行的。通过适当分权，加强信息交流，并在此基础上形成的有效决策有助于提高行政效率。另一方面，分权不当也会造成——就中央政府和地方政府的关系来说——中央政府的权威受到严重的削弱。其结果是政府的能力与效率并未因此而得到提高与改善，而中央政府的权威反而面临严重的危机。 　　（3）行政系统的结构改革在西方国家都涉及了私有化改革。私有化就是将先前的公共职能与服务交由私营组织去运作。这一改革措施结合了国家主义和管理主义的传统。波雷特发现“私有化与效率相伴随——企业家模式。这是一种新型政府模式，在该模式中，属于核心部分的公共服务将以出租合同的形式，由富有冒险精神和企业家创新精神的私营组织来提供。大为精减的公共机构成为一个授权者，而不是一个供给者，其职能浓缩为确定和监督合同的执行。”英国对这种改革的特殊热情，反映在它向经合组织所提交的关于公共管理的报告中：“私有化在提高效率、增强活力以及拓宽所有权范围的政府战略中是一个关键的组成部分……把国有企业变为私人所有……允许雇员在所工作的企业中拥有投资从而共担风险，将会改变雇员工作态度，并且为每一个人在国家资产中拥有股份提供了平等的机会。” 　　作为西方私有化改革的另一种方式，新西兰、芬兰和其他一些国家采取了公司化政策；政府保留财产所有权，但制定了更为企业化的运作程序。新西兰1990年向经合组织递交的报告中指出，国家企业以平等的方式与私有企业进行竞争，生产率大大提高了，政府作为股份持有者得到红利。东欧在改革中也明显地求助于私有化作为治疗官僚症的药方。总之，无论是英美还是东欧等国家，它们改革的共同之处无非是把私有化作为削减政府规模的一个方法。 　　（4）规模适度化。与私有化相连的是压缩政府规模和规模适度化。它们深深地植根于经济现实和政治理想的冲突之中。在过去的20年里，这类改革是相当激进的。西方有些学者指出，至少从托克维尔对政府的分析以来．政府的规模和开支一直受到责难。他们还发现，“尽管英国20年代的紧缩意味着雇员人数和开支两方面严格和不懈的削减，但自70年代和80年代中期以来，政府开支大刀阔斧的削减只是临时的，随后又重新开始长期向上攀升……”。中国也经历了类似的改革，始终在“精减－膨胀－再精减－再膨胀”的怪圈中循环。毕竟，庞大的国家行政机器给国家财政所造成的负担，是无论发达国家还是发展中国家都同样面临的问题。 　　第三，行政制度的创新。 　　行政制度的创新是行政改革中最为核心的组成部分。它与社会政治制度、经济制度的改革相联系，是整个社会变革的组成部分，比单纯的行政系统功能和结构方面的改革具有更深远的社会影响。制度方面的变革本身包括了行政系统的功能和结构方面的变革，它把这两方面的改革有机地结合在一起，通过变革旧的制度的方式推动这两方面的改革，并以建立新制度的方式保持和巩固改革成果。 　　（1）政府决策体制的创新。全世界有效的政府都具有一些普遍性的特点，即：中央拥有制定宏观经济和战略决策的强大能力；政府各机构之间存在进行授权、约束和决策辩论等的机制；政府同外部的利益相关者存在相互沟通的制度化联系渠道，这表现为政府决策具有透明度和可信度，并鼓励信息反馈。然而，在相当多的发展中国家，政府的决策体制恰恰缺少这些特点，造成政府的行政决策能力薄弱与缺乏有效的行政监督机构。因此，为了适应社会的发展，需要创新与加强政府决策体制。对于中国来说，要加强政府的决策能力，就必须克服在发展中国家的决策体制中常见的弊病，并参考某些发达国家的经验，对现行的决策体制加以调整与创新。首先要改革行政价值观。当代行政的发展已经从价值理念转向工具理念，这一转变要求政府在克服自身缺陷的基础上提高行政能力。其次是决策体制的创新。这一创新要求行政系统能对变化的环境作出迅速反应，并使行政系统不犯大的错误。 　　（2）完善政府公务员制度。公务员是政府事务的直接承担者，他们在相当程度上决定着政府活动的状况，完善公务员的管理是我国公务员制度面临的一个基本问题。尽管我国的行政系统完成了从干部到公务员身份的转换，但是由于种种原因，在相当程度上还是保留了与新体制相左的运作方法和手段，此外，新体制本身还有许多方面需要加以完善，这是转型时期中国行政发展的制度改革和创新的主题之一。 　　制度创新还涉及到其他方方面面的内容，它是由于改革过程中持续的制度供给不足所引发的。与结构、功能方面的变革不同，制度方面的改革必须以立法的形式进行。旧体制的改变、调整或废除，新体制的建立，必须有严格的法律规定和法律程序作保障。在行政制度的创新与改革过程中，执政党、国家立法机关等外力的作用和影响显得更为突出。虽然政府既是制度的供给者与创新者，又是制度的执行者，但是政府在行政制度的改革与创新方面仍然受到比进行结构改革和功能改革更多的限制和制约。制度创新的目标是提高效率、扩大民主、增进公平；它是对权力和利益关系的调整，是为行政发展创造有利的外部环境，调整行政组织内部的结构关系，建立健全行政组织与运行的规则体系。