一、行政权力的含义与特点

（一）行政权力的含义

一般而言，行政权力是指各级行政机关执行法律，依法制定和发布行政法规及规范性文件，管理国家公共事务、社会公共事务，解决一系列公共问题的能力。

行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容：

1.行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员

行政权力主体应该是国家机关中的一种，即专司行政管理职能的行政机关。至于其他国家机关、非政府组织和其他各种社会组织，它们为开展其业务活动，也具有负责组织管理工作的机构。这类“准行政主体”所拥有的管理权力尽管和行政权力有诸多相似之处，但不具备行政权力的全部功能和特征，故只能把这些权力叫做“准行政权力”。

2.行政权力的根本目标是通过执行国家法律、法规和政策来有效地实现国家意志

国家意志集中体现国家利益。不管国家利益是代表全社会，还是代表某些强势集团，抑或代表某种社会阶级，从形式上看它都以公共利益的面目出现。因此，执行国家意志并实现社会的公共利益，属于行政权力的内在要求。

3.行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令

行政权力要有效地执行国家意志，其所推行的政策、法律、法令等都应当是行政客体所能够顺利接受，并且是必须接受的。为此，行政权力就不仅需要合法性的基础，它同时也离不开必要的强制手段。

4.行政权力的客体包括特定领域内的所有居民以及由居民组成的各种社会组织，涵盖领土范围内的整个社会

国家权力具有普遍性，国家权力的普遍性主要是通过行政权力对全社会的普遍作用而体现出来的。作为国家权力的重要组成部分，行政权力不像政府之外的其他组织权力那样囿于一定的范围，这就决定了行政权力客体的普遍性。

5.行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力

在人类历史上，行政权力的实施都是由少数人推行的。这种现象实际上是一种社会分工的结果，即权力所有者和行使权力的执行者之间的分工。

（二）行政权力的特点

行政权力具有一般国家权力所表现出的合法性、强制性和普遍性等特点。然而，行政权力还有着自己独自的特性。这些特性主要表现在：

1.公共性

作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性自然是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。

2.手段性

行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。如果说输入过程是国家目的的形成过程，那么，输出的过程乃是通过一定的手段实现该目的的过程。行政权力所充当的正是这种手段。

3.自主性

(1)行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，也就是说，行政权力与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同。这些不同主要表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。行政权力相对于社会权力的自主性源自于其公共性，行政权力所代表的利益，是独立于社会上各种单个的或集体形式存在的特殊利益之外的。行政权力相对于统治权力的自主性，主要指它在执行管理国家事务和社会公共事务的功能时，必须保持社会公平，而不能偏向于某个强势集团。

(2)行政权力自主性还有一种更为具体的表现形式，即行政权力在行使过程中所表现的自由裁量性质。

4.一元性

行政权力的一元性表现在三个方面：在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心；行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。

5.时效性

时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率是行政权力所追求的直接目的。注重时效并不一定意味着单纯追求时间距离的长短。效率和效能是两个互相关联的概念，效能更加偏重于行政权力运行的结果和长期效应。时效的概念应该包括效能在内。

6.膨胀性

自我膨胀特性表现为两种情况：一种是行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。行政权力的自我膨胀导源于行政权力的自身结构、行政权力的性质以及行政权力客体的状况。

二、行政权力的来源与类型

（一）行政权力的来源

1.宪法和法律是行政权力的主要来源

宪法是国家的根本大法，对行政机构的设置以及行政权力配置都做出了根本性规定；普通法律是根据宪法制定的实体法，对行政权力的运行做出了具体性规定。

2.授权也是行政权力的重要来源

作为行政权力来源的授权主要包括“法律授权”和“人为授权”。法律授权是依据法律授予行政机关某项权力。人为的授权是以行政首长名义的授权，其效力与行政首长亲自裁定相同。

3.惯例裁决是行政自由裁量权的重要来源

行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律规定的幅度和范围内享有一定选择余地的处置权力，是行政权力的重要组成部分。

4.法理是行政权力运行中裁决的基本依据

现代社会行政环境瞬息万变，行政管理事务日趋复杂，完备的法律体系无法适用于各种突发的行政事务。因此，在行政管理活动中要依据法理进行推论，合情合理地加以适当解决。

（二）行政权力的类型

1.根据行政权力受约束程度，可分为拘束性权力和自由裁量性权力。拘束性权力是指行使范围、行使程度和行使方式受到法律、法规严格限制的权力；自由裁量性权力是指法律、法规只限定行政权力的边界，对于行使程度和行使方式，则由行政机关及其人员决定。行政权力的拘束可以防止权力滥用，自由裁量可以提高行政的回应性。行政权力的拘束与自由裁量之间存在矛盾和冲突，现代行政管理必须在拘束性行政权力和自由裁量性权力之间保持动态平衡。

2.根据行政权力的内容，可分为：

(1)行政立法权，即行政机关依法制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的权力；

(2)行政许可权，即行政机关对法人、其他社会组织和公众的某种活动予以批准的权力；

(3)行政确认权，即行政机关对某种事实或资格予以证明的权力；

(4)行政检查权，即行政机关对法人和其他社会组织和公众在社会生活中遵守法律、法规和行政命令的情况进行检查的权力；

(5)行政制裁权，即行政机关对违反法律、法规和行政命令的法人、其他社会组织和公众予以惩罚的权力；

(6)行政强制权，即行政机关对不履行法定义务或行政命令的法人、其他社会组织和公众采取强制措施的权力；

(7)行政司法权，即行政机关依法对某些纠纷或争议进行裁决的权力。

三、当代行政权力现象

行政权力随着经济、政治、科技和文化的发展而不断发展，受到社会经济制度、政治制度和社会非正式制度的制约。当代社会逐渐显现出后工业社会的若干特征，与此相适应的行政权力也呈现出新特征。

（一）权力结构的扁平化

行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短；权力重心逐渐下移，尽可能地缩短执行链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高政府效率；最大程度地接近权力客体以体现服务原则和人本原则。

（二）权力分配的均等化

权力均等化意味着更广泛的权力分配，就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。

（三）权力行使的共享化

行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于行政管理活动日益增多的直接参与。行政权力的共享机制是弥补其因等级化运行而发生变异的重要方式，其效果是在分享过程中实现增权，加强治理能力。行政权力共享化的核心内容是行政管理过程中合作关系建立，包括政府与社会合作治理模式以及政府与市场合作提供公共物品的模式。

（四）权力运行的透明化

行政权力透明化至少有两个基本方面：一个方面是作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；另一个方面是作为权力客体的公众依法可以接触政府行政管理活动的信息，包括寻找、接收与传播信息的权利。

（五）权力约束的法治化

法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治是善治的基本要求，当代政府通过健全的法制、对法律的充分尊重以及建立在法律之上的社会程序逐步走向善治。

（六）权力价值的合情化

行政权力的合情化表现在三个主要方面：其一，合情化意味着行政权力合法性的进一步增强，摒弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础；其二，合情化意味着行政权力共识性的增强，公共利益是公民与政府协商形成的一种共识，而非由行政主体单方面判定；其三，合情化意味着行政权力回应性的增强，行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公民需求。