一、行政职能的含义和特点

（一）行政职能的含义

一般说来，行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。这一定义包含以下三层意思：

1.行政职能的实施者是国家行政组织体系

一方面，行政职能决定行政组织体系的设置，另一方面，行政组织系统的效率高低，就看其履行行政职能的状况。所以，行政职能是行政组织体系设置的基础和考核的依据。

2.行政职能与行政管理的根本目的相联系

行政管理的根本目的是对政府基本价值理念的阐释。例如，服务型政府的基本理念是“全心全意为人民服务”，行政职能就应较多地体现公共服务职能。

3.行政职能是国家职能的重要组成部分，也是国家职能的具体执行和体现

国家职能一般是指国家在政治统治和社会管理活动过程中担负的职责和功能，包括国家机器的各个组成部分所担负的所有职责和功能。国家职能包括行政职能、司法职能、立法职能。行政职能的行使受立法机关的监督，以司法机关等国家强制力为后盾；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。

（二）行政职能的特点

1.政治性与社会性

行政职能的发挥以国体、政体和国家结构形式为基础和前提，不同国体、政体和国家结构形式的政府，行政职能的政治性有很大不同。但无论何种性质的政府，都必须承担维护公共利益、管理社会公共事务的职能。因此，行政职能又具有社会性。

2.执行性与创造性

行政职能相对于国家权力机关的立法职能而言，具有明显的执行性质。但由于行政职能内容广泛、丰富而又多变，行政管理对象情况复杂，行政职能行使过程存在许多不可控因素，所以行政职能的行使必须同时发挥积极性、创造性，善于采取灵活的应变措施。

3.多样性与系统性

行政管理的客体遍及国家和社会的各个方面，行政管理内容、层次等的多样性决定了行政职能的多样性。尽管行政职能结构极为复杂多样，但其各要素之间相互联系、相互支持、相互渗透，共同构成了一个有机的行政职能体系。

4.相对稳定性和动态性

无论何种类型国家的政府，都必然有一定的行政职能。而且，只要国家的阶级属性没有改变，行政职能的阶级性质也不会发生根本变化。在此意义上，行政职能具有一定的稳定性。但这并不意味着行政职能是一成不变的，行政职能的动态性表现为行政职能是不断变化和发展的，随着行政环境的变化而变化。

二、行政职能的类型与内容

（一）行政的基本职能

行政的基本职能是指集中体现了政府在国家和社会生活中的整体作用及行政管理的基本内容和范围，并且为任何国家政府所共有的职能。

1.政治职能

政治职能直接反映国家的阶级统治职能，是政府最古老、最基本的职能之一，是指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家和社会安全的职能，主要通过有效发挥国防、外交、公安、安全、司法、监察等职能部门的作用来实现，目的是维护有利于统治阶级的社会秩序。政治职能最集中地体现了政府的阶级性质，其核心功能是维护和巩固国家政权。一般说来，政治职能主要包括民主职能和专政职能两大方面。

2.经济职能

经济职能是指政府在国家经济管理中的职责与功能，是政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的全部活动，目的在于维护特定的经济基础，促进经济繁荣与稳定发展。一般说来，经济职能主要包括以下几方面内容：对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能；规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；直接生产和提供公共物品，弥补市场供给不足的职能；管理国有资产的职能。

3.文化职能

文化职能是指政府依法对教育、科技、文化、体育、新闻出版、广播影视等社会科教事业和社会文化事业的建设与管理职能。

4.社会职能

社会职能是指除经济职能和文化职能之外，政府所承担的社会管理、社会服务和社会保障职能。它是行政管理中内容最为广泛、丰富的一项基本职能，凡致力于改善、保障人民物质文化生活，体现人道主义思想的各类事项，都属于社会职能的范围。主要是为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待业保险制度，逐步完善社会保障体系、提升社会福利、维护社会公平、促进社会和谐等。

（二）行政的运行职能

行政职能不仅使一种静态的客观存在，其在履行过程中常常表现为一种动态的过程。上述行政管理的基本职能，必须通过各个管理环节才能实现。

1.决策职能

所谓决策职能，就是确定行政目标和实现目标的原则、方法、步骤和手段等完整计划的全部管理活动。行政机关进行管理活动，首先必须根据客观实际情况，确定行政目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法等。它的目的是在现有的条件下，如何最好地利用资源，以完成既定的行政任务。

决策活动贯穿于行政过程的始终。

（1）确定组织目标，制定各种战略和战术计划等，都需要在两个以上可供选择的方案中进行抉择，这是计划工作中的决策问题；

（2）组织机构的设置，部门划分方式的选择，集权分权关系的处理，以及各职位人员的选配等，这些是组织工作中的决策问题；

（3）在控制过程中，控制标准的制定、活动执行情况的检查以及所采取的纠正措施的选择等，也需要决策。

2.组织职能

为有效地实现既定行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，将组织内部各个要素联结成有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，这就是组织职能。

组织职能一般包括两方面的内容：

（1）根据任务的性质和规模设置专门的机构、配备人员；

（2）在完成组织建制的基础上，组织指挥计划的实施。

前者是指组织职能在组织建制方面的内容，后者是指动态意义的组织管理活动。两方面的结合点就是将行政组织内部各要素联结成一个有机整体，使人、财、物得到最合理的使用。

3.协调职能

行政协调职能是指调整和改善行政机关、行政人员和行政活动之间的关系，使行政主体分工合作，密切配合，以完成行政任务，达到行政目标。协调职能具体包括协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理活动之间的关系；协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。

4.控制职能

所谓控制职能是指按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差的活动，目的在于保证行政目标的实现。控制职能在具体形式上可表现为前馈控制、现场控制和反馈控制。

行政控制贯穿于行政管理的每一个环节。有效的控制通常包括以下的内容：

（1）具有明确的控制标准；

（2）恰当的控制幅度；

（3）获取偏差信息的渠道畅通；

（4）调节措施有力；

（5）持之以恒的检查、督促。

行政基本职能和运行职能相互渗透、相互交叉、相互作用，在联系和制约中发挥作用。只有以系统的观点看待职能体系，正确认识和把握有机联系，充分发挥各环节及各职能部门的作用，行政管理活动才能更加有效。

三、行政职能的地位和作用

1.行政职能是确定行政管理目标和任务的重要标准

行政职能反映着行政管理活动的基本方向和实质内容，规定着政府管理国家和社会公共事务的范围和程度，指明了行政管理活动中基本的、主要的工作。任何政府活动的内容、目标和任务都要在行政职能范围内，根据行政职能来确定。

2.行政职能是建立行政组织的根本依据

行政职能与行政组织的关系可以从两方面来理解：

一方面，从行政职能角度说，行政职能必须通过相应的行政组织来实现，行政组织是行政职能的载体、物质承担者，行政职能的履行和有效发挥离不开健全、合理的行政组织。离开一定的行政组织，行政职能就无法实现。

另一方面，行政组织的设置不是任意的，随心所欲的，行政职能是行政组织设置的根本依据。行政职能决定了行政组织的数量、规模、层次以及运作方式。行政职能是一个完整的职能体系，行政组织也应是一个有机的体系。

3.行政职能的转变是政府机构改革的关键所在

行政职能是行政组织科学化、合理化设置的根本依据，这就决定了政府机构改革也必须紧紧围绕行政职能转变进行。实际上，行政职能转变是“主”，政府机构改革是“从”，行政职能改变了，政府机构必须做出相应的改革和挑战。

4.行政职能是行政管理过程科学化的重要基础

行政管理活动是一种职能活动，行政管理过程就是行使行政职能的过程，各项行政职能之间有着内在的先后顺序和相互制约关系。这样，研究和确定行政管理的各项职能，能使我们更清楚、更科学地认识和把握行政管理的过程，不仅能够从宏观角度，而且能够从微观角度，了解观察行政管理过程的运转状况，了解各个环节内部的工作状况以及各个环节之间的衔接情况，从而把握行政管理各阶段所产生的实际影响和效果。

5.行政职能的实现情况是检验政府绩效的重要标尺

行政职能是否得到充分发挥和完全实现，既受国家本质和政府制度的制约，又受行政权限划分、组织机构设置、人员素质、经费收支等方面的影响，尤其受到行政决策是否科学的制约。因此，行政职能的实现情况，是检验政府绩效的重要标尺，也是行政管理结果的表现。