一、行政组织的含义和特点

（一）行政组织的含义

行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。狭义行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。

本节着重研究静态的、狭义的行政组织，即狭义的政府组织。

（二）行政组织的特点

1.政治性与社会性

行政组织是为推行国家政务而组建起来的国家行政机关体系，是统治阶级维护本阶级利益、巩固其统治地位的重要工具，这决定了政治性是行政组织的本质特性。但行政组织又承担了社会公共事务管理的职能，它必须服务于社会，施益于社会公众。这又使得行政组织具有社会性的一面，是政治性与社会性的统一。

2.法制性与权威性

为了防止行政权力侵犯公民、法人和其他社会组织的合法权益，行政组织必须依法行政，依法设立行政组织机构、获取行政权力，严格按照法律办事并承担法律责任。这是行政组织的法制性特点。另一方面，行政组织是依法代表国家行使行政权的机构，它以国家法律、权力为后盾，对各社会组织和公民以及社会事务进行管理和施加影响，因而具有普遍的约束力和权威性。社会组织和公民必须服从和执行行政组织的命令和措施。

3.系统性与动态性

行政组织是由不同层次、不同业务部门所组成的，并按一定的序列和等级组建起来的规模庞大、结构严密的社会系统。这个严密的组织系统不是一成不变的，而是不断发展变化的，与周围环境保持动态平衡的。

二、行政组织的基本构成要素

1.组织目标

系统明确的组织目标是行政组织赖以建立和存在的前提及基础，也是组织活动的出发点和归宿。任何行政组织都是为了实现一定的目标而存在的，组织目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向。

2.机构设置
机构设置是关于承载组织权力的一系列特定的机构的确定，行政组织通过一定的机构体现出来。行政机构是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标的载体。

3.职位设置

职位是行政组织运行最基本的要素之一，职位设置是指一定机构内职位（包括职级、职数、职责等）的确定。

4.权责体系

权责体系是行政组织内部权力分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、各个岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，它直接关系到行政机构的设置及其运转。

5.人员构成

行政人员是行政组织的主体，组织目标的实现和任务的完成需要组织成员的共同努力。组织成员的素质及其组合结构，直接影响到行政组织的效能。

6.法规制度

行政组织是执掌公共权力的特殊组织，依法行政是其基本要求，完善的法规制度是行政组织合法地位和依法行使权力的保证。法规制度的完善程度，也是衡量行政组织是否健全的主要标志。

7.物质因素

物质因素包括行政组织赖以存在的载体，如现行政经费、办公场所、办公设备、物资、用品等所必须的物质条件。物质因素是行政组织必不可少的一大要素，没有这些条件，行政组织就无法实施行政管理，甚至无法存在。

8.价值观念

价值观念是关于是非、好坏和期望的综合观念形态。价值观念体现了行政人员对行政组织的认同感和责任意识。它关系到组织的和谐与稳定，关系到组织成员的工作状态和进取精神，进而关系到行政组织有效运转的能力和进步发展的活力。

三、行政组织的类型

1.领导机构

领导机构是各级政府的指挥、决策和督导中心。领导机构的职能是对重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。它统筹全局，是行政组织的中枢、提高行政管理效率的关键。

2.执行机构

执行机构即职能机构，它是在领导机构领导下，分管专门行政事务的机构，其主要职能是贯彻执行领导机构的方针、政策和决策方案，具有执行性、专业性、局部性的特点。

3.监督机构

监督机构是指对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构。它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机构及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。

4.咨询机构

咨询机构即智囊团或参谋机构，通常由具有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，专为政府出谋划策、提供咨询意见和决策方案。其基本职能是调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助领导机构做好决策。

5.信息机构

信息机构负责信息的搜集、加工、传递、贮存，是为领导机构和各部门提供信息、沟通情况的服务机构。信息机构也是现代行政决策体制的重要组成部分，是行政组织科学化、现代化的重要保障。

6.辅助机构

辅助机构是指为了使行政首长或执行机构顺利开展工作而设立的承担服务性和辅助性工作的机构。包括两种类型：一是设置于政府内部的办公厅（室），承担参与政务、处理事务、搞好服务的职能，具有综合性、执行性、服务性等特点。各办公厅（室）没有自己特定的专业分工，不能离开行政首长而单独存在，其活动直接听从行政首长的指挥和要求。它对各职能部门无直接指挥的权力，但经授权可代表行政首长。二是协助首长处理专门或特别事务的办公机构。就该机构的专门业务范围对外发布通知或下达指示等。

7.派出机构

派出机构是指一级政府或政府部门根据工作需要，按管辖区域依法授权委派的代表机构。一般情况下，派出机构没有独立的法律地位，它不是一级政府行政机关。它以派出它的政府或部门的名义行使行政权力，其行为的法律责任也由派出它的政府或部门承担。其主要职能是承上启下实行管理，既督促检查辖区贯彻执行上级行政机构的指示、决议、决定的情况，也向委派机构报告辖区内行政机构的情况、意见，并完成委派机构交予的其他事项等。

四、行政组织与其他社会组织的区别

1.行政组织与共产党组织的区别

党是政治组织，党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。党对行政组织及其活动的领导是通过制定符合社会发展规律和人民群众需要的大政方针，以此作为政府工作的指南来体现的。因此，坚持党的领导，并非由党组织直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。

2.行政组织与权力机关的区别

我国行政机关和权力机关间是从属的而不是平行的关系。行政机关依据权力机关制定的宪法、法律而履行行政职能，并在法律规定的范围内，拥有一定的自由裁量权。这一点不同于“三权分立”的权力结构。

3.行政组织与司法机关的区别

我国行政机关与司法机关二者之间是平等、并列的关系，行政机关行使国家行政区，司法机关行使国家审判权和检察权，二者互不干涉。

4.行政组织与社会组织的区别

行政组织按宪法和法律程序组建，以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对社会组织有约束力。而社会组织没有国家权力的属性，是“自愿组成，为实现共同意愿、按照章程开展活动的非营利性社会组织”，社会组织必须到政府主管部门申请登记，经核准后方可进行活动。社会组织的章程、规定等，不得与宪法和法律相抵触，且仅对其成员有约束力。

社会组织是联结政府与社会、政府与民众之间的桥梁和纽带，在社会管理和社会建设中发挥“调节器”、“缓冲器”的作用。行政组织必须充分发挥社会组织的功能作用，调动社会各阶层的积极性，形成公共管理与公共服务的整体合力。

一方面，要重视对社会组织的培育和引导，通过相应的政策扶持其发展，促进其壮大，赋予其自立性、自主性和自为性，提升其社会自治能力，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

另一方面，要坚持依法管理的原则，完善有关法律法规建设，为社会组织的发展提供良好的法制环境，使社会组织的管理和日常活动有法可依、有章可循，形成一整套自我约束、自我管理的运作机制和完善的内部治理结构，促进其健康有序发展。

5.行政组织与非正式组织的区别

行政组织是法定的正式组织。而非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近等产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种组织既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。

非正式组织的积极功能表现在：可以调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部意见沟通，增强成员内部凝聚力，使组织成员遵从团体文化价值规范，进而增进团结，影响和规范人的行为，改善组织气氛，促进人的全面发展。
非正式组织也有消极作用。当非正式组织和正式组织的目标、利益不一致时，其成员为在非正式组织中寻求满足，往往忽视行政组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现。同时，非正式组织成员沟通频繁，容易传播谣言，对正式组织和成员危害极大。

因此，在研究行政组织时，对非正式组织的存在既不能一概否定，也不能视而不见，听之任之，而应该给予足够重视，因势利导，扬长避短，最大限度地发挥非正式组织的积极功能，尽量降低其负面影响。