2.3.1公共政策环境的概念

政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和，包括自然环境和社会环境

涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，几乎无所不包。研究政策不能不研究环境，这种研究可以借助行政生态学的研究方法和理论成果，把政策与环境的互动视为一个生态系统

2.3.2 公共政策与政策环境的关系

首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生。

其次，公共政策必须适应政策环境，有什么的政策环境，就应该有什么样的公共政策。

再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。

最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。

2.3.3公共政策环境特征

　第一，多样性与复杂性。任何一项公共政策从制定到实施的全过程，都会受到各种环境因素的影响。

　　第二，动态性与稳定性。一般说来，环境因素是不断变化的。公共政策一旦形成并实施，就会反过来对产生它的环境发生反作用，从而引起环境的变化。但是，在一定时期和特定领域，公共政策环境具有一定的稳定性。这稳定性既通过这一地域的自然地理环境地稳定体现，同时又要通过政治、经济、文化结构和相关制度的稳定性体现。

　　第三，确定性与突发性。虽然公共政策环境处于不断地变化发展之中，但正如哲学里说的“变化是有规律的”一样，公共政策环境的变化也是有规律可循的，从而体现出确定性。诸如一定社会的政治、经济和文化环境，它们的数量、质量和发展变化的趋势是决策者在事先可以预料的。但是也有一部分是出乎意料的，突发的，这些往往出乎决策者的预料，尤其表现为自然因素的突发事件。

　　第四，交叉性与定向性。交叉性是指各环境相互发生作用作用，这就把环境看成一个系统，系统里任何一个要素发生变化都会影响到其他的要素，甚至是整个系统的。而定向性是指特定的政策环境是对特定领域或特定地区的公共政策产生最为重要和关键的影响作用。

　　第五，主观性和客观性。主观性是说公共政策的制定者本身各方面的能力与修养构成公共公共政策环境的一部分，因此使公共政策环境体现出主观性；客观性是指除决策者本身因素之外的一切因素构成的公共政策环境的一部分，这些因素是客观存在的，不可认为改变的，因而使公共政策环境体现出客观性。

2.3.4公共政策环境构成

（1）政治环境

对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。决定着公共政策系统的性质，公共政策系统的民主化程度、公共政策合法化程度。

（2）经济环境

对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和，包括生产力和生产关系等制定和执行公共政策的基本出发点提供了公共政策系统运行所必需的资源。

（3）自然环境

是指一个国家所处的地理位置及其地势、地形、气候、土壤、水系、矿藏和动植物分布等自然物。为人类社会提供生物资源和非生物资源，是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提。

（4）国际环境

包括了全球范围内政治、经济和文化演变的一般趋势、全球秩序及相应的规则，也包括了对一个国家和地区的生存和发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞合与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济和文化关系。

2.3.5公共政策环境对公共政策的影响

（1）政治环境

[1]政治环境的现实需要是公共政策制定的前提；

[2]政治环境的性质决定了公共政策的性质

[3]政策环境的发展变化导致公共政策的发展变化。

（2）经济环境

[1]经济条件是制定公共政策的基本条件

[2]经济实力是公共政策运行的基础条件

[3]经济状况是制定公共政策的主要依据

（3）自然环境

[1]与其他多种环境组成一个外部系统对公共政策产生影响

[2]公共政策影响自然环境变化

（4）国际环境

[1]国际环境影响公共政策的价值选择

[2]国际环境影响公共政策的目标选择

[3]国际环境影响公共政策的选择途径

案例2-3-1：

我国取消市话费、手机入网费

案情介绍 经国务院批准，财政部、信息产业部日前联合发出通知，规定自2001年7月1日起，取消市话初装费、移动电话入网费等专项用于邮电通讯建设事业的政府性基金。地方出台的电话初装费以及附加在电话上征收的其它政府性基金项目也同时取消。

据了解，自80年代以来，为解决我国邮电通讯落后的状况，缓解邮电通讯建设资金不足，国家先后开征了市话初装费、邮电附加费、移动电话入网费等政府性基金项目，专项用于邮电通讯事业建设，对于促进我国邮电通讯事业发展起到积极作用。近几年来，随着我国电信体制改革的不断深入和电信耗资结构调整步伐的加快，我国电信事业有了长足的发展，并已基本满足社会需求。为切实减轻社会负担，规范政府收入分配秩序，经国务院批准，决定取消上述政府性基金项目。据悉，消费者在2001年7月1日前已缴纳市话初装费、邮电附加费、移动电话入网费、农村电话初装费，但尚未装机入网的，将获得全额退款。（摘自《中国青年报》2001年7月1日）

根据上述材料内容，试分析公共政策与政策环境的关系。

解答

（1）公共政策是政策环境的产物，政策又能够改善和塑造环境，二者存在一种辩证统一的关系，相互依存、相互影响、相互作用。

（2）公共政策是随着政策环境的需要而产生的，公共政策必须适应政策环境。在我国邮电通讯业较为落后时，国家制定了设置初装费、入网费等收费项目，当我国电讯业蓬勃发展后，政府又出台新政策取消了上述收费项目，这些都体现了政策适应社会环境的需要。

（3）公共政策对改善和塑造社会环境具有一定的能动作用，由于我国政策实行较为得力，促进了社会事业的迅速发展，本案例也恰好说明了这一点。

案例2-3-2：

高校扩招政策出台的政策环境

1999年，教育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出我国高等教育入学率由1999年的9%提高到2010年的15%，使我国高等教育由精英教育向大众教育转变。

（一）政治环境：

1992年十四大：把教育摆在优先发展的战略地位

1997年十五大：实施科教兴国战略

（二）经济环境：

人均GDP1000-4000美元，消费结构转变

（三）人口环境：

1990-2000年，人口增长11.66%，高中程度增长38.65%。高等教育毛入学率只达低收入国家水平

（四）国际环境

受亚洲金融危机的影响，需求不足，就业压力大。

高校扩招政策对环境的影响？

积极影响： 1、扩大教育机会和公平，提高社会流动率

2、提高国民素质，优化人口结构

3、扩大经济建设的人力资本储量

4、增强综合国力，提高国际竞争能力

5、促进高校内部管理体制改革。

消极影响： 1、生源质量有所下降

2、高校教育资源严重不足

3、大学生就业面临严峻考验

4、引发高校债务风险

案例2-3-3：

让公共政策更有民生温度

近日，两则消息引发社会关注。一则是由于供暖需求大幅增加，河北省天然气供应处于严重紧张状态；一则是山西省临汾市部分城区发生供暖迟到现象。问题出现后，河北省紧急实施天然气需求侧管理机制，及时启动天然气供应橙色预警；临汾市各级干部也加班加点攻克难关，全力做好供暖扫尾工作。（事件概述）

相关政府部门的及时应对、务实举措，回应了老百姓的民生关切，在冬日里传递了暖意。情况虽已好转，但在清洁取暖的大趋势下，天然气供应紧张、供暖不顺畅等问题，值得重视与反思。今年冬季，北方部分地区加快推进“煤改气”。环保部划定的“禁煤区”，也迎来第一个冬天。天然气需求量短时间内激增，考验供给能力；取暖、燃烧设备等基础设施升级改造时间长、成本高，无法一蹴而就。两种因素相互叠加，导致部分家庭遭遇供暖困难。（客观原因）

应当认识到，“煤改气”“煤改电”等措施，是我国北方地区改善大气质量的有效手段，从长远来看，也是推广清洁能源、优化环境治理的必由之路。因此，问题的关键不在于“要不要改”，而在于“怎样改”。其实，“煤改气”不仅事关大气污染防治，也牵涉我国能源结构转型升级、完善农村基础设施等深层次问题，不能只见树木不见森林。此次华北局部地区出现“气荒”是多重因素叠加，政策上的一刀切、执行上的操之过急，也是一个原因。因此，推进“煤改气”须统筹兼顾，除了要算政治账，也不能忽视经济账、供需账，更应把民生摆在突出位置，要想方设法让群众的屋子暖起来、热起来。（政策原因+对策过度）

现实中，公共政策往往难以一步到位，谋划决策需要多一些全局意识、问题意识、过程意识。公共政策具有很强的系统性。以“煤改气”为例，政策上游对接我国乃至世界能源市场，下游的政策效果则事关居民取暖、企业生产、环境治理等多个领域，可说是牵一发而动全身。因此，制定决策切不可只抓一点、不及其余，而需要进行全面、系统、多维度的分析研判，做好应急预案。同时，落实公共政策必须尊重客观规律。譬如，能源结构的转型升级是一个历史过程，善用“巧劲”才能事半功倍。眼下，一些地区已经意识到问题，在天然气供给短期内无法满足的情况下，因地制宜开发地热能、太阳能、风能等，就较好实现了能源结构的多元化，确保不让一家一户挨冻过冬。（对策）

在落实政策的过程中，地方政府常面临刚性压力。例如，环境保护已成为政绩考核的重要指标之一，甚至具有“一票否决”的效力。也正因如此，近年来我国环境治理富有效率、成果丰硕，赢得了广泛赞誉。但需要注意的一点是，地方在执行层面也要防止急躁化，大干快上反而容易造成负面影响。现实中，少数农村地区出现的“散煤拉走了，壁挂炉却装不上”“壁挂炉装上了，燃气却进不来”的窘境提醒我们，如何优化公共政策的价值排序，让政策从制定、落实到反馈、调整的全链条充满民生温度，是非常值得省思的时代课题。（引申）

党的十九大报告指出，“增进民生福祉是发展的根本目的。”保护环境和保证供暖，从来都不是互相矛盾、此消彼长的关系；两者的核心要义，都在于践行以人民为中心的发展思想，落脚于增强老百姓获得感这一根本目的。让公共政策多一些人文关怀、民生观照，我们的发展也必将更有质量、更有温度。（总结）

案例2-3-4：

环境治理背后的政治逻辑

能否从政治制度安排上建立起合理的制度机制，有利于塑造污染制造者、监管者和受害者的正确行为，是环境治理的关键问题。

“你站在天安门，却看不到毛主席（像）。”这是2012年冬天北京雾霾指数爆表时网友的调侃。此后，2013年的冬天，华东地区也大范围出现了重度雾霾现象。上海网友戏称：“你拉着对方的手，却看不到TA的脸。”2015年2月底，雾霾现象一夜之间成了“国民话题”。这一话题持续发酵的背后，是包括雾霾在内的环境污染已成为中国最严重的社会问题之一。

但有人对环境治理的前景表示乐观。早在20年前，美国经济学家基茵·格罗斯曼与艾伦·克鲁格就指出，环境质量与经济增长之间呈现“倒U”曲线关系。简单地说，从低收入向中等收入迈进的过程中，环境污染会加重；而从中等收入向高收入跨越的阶段，环境质量会改善。他们发现，按照当时的美元价格计算，拐点发生在人均GDP8000美元左右。根据统计数据，中国2014年人均GDP已经达到7500美元。按照他们的理论，中国经济的进一步增长就会逼近环境质量从持续恶化到持续改善的拐点。但是，格罗斯曼和克鲁格的研究是基于大样本的数量统计，并不代表每个国家都会随着经济增长而自动迎来环境质量的拐点。环境质量的改善，还是有赖于一个国家在改善环境方面的实际努力。

在环境技术专家看来，治理环境污染可能等同于一个个技术问题。以雾霾治理为例，第一步是要确定雾霾到底是什么；第二步是确定其主要成分的来源；第三步是设法减少这些不同来源的污染物排放——这就是治理雾霾的技术方案。但问题是，治理雾霾的技术方案能否成为治理雾霾的公共政策呢？

在经济学家看来，环境污染治理主要是一个克服负外部性的问题。人们在生产、消费过程中排放了有害环境的污染物，而无须为此支付相应成本时，负外部性就产生了。按照这一思维，治理环境污染的办法主要是两个：第一，政府应该设法将有害环境的负外部性行为降到最低；第二，若某些负外部性行为无法完全禁止，那么政府应该对其收费并将这笔款项用于环境治理。但问题又来了，这种方案能否成为实际的立法与政策呢？

治理环境污染并不是单纯的技术或经济问题，而是一个公共政策问题。每一项公共政策的背后都有着相应的政治逻辑。简单地说，环境污染的链条涉及污染制造者、监管者与受害者三个不同的主体，能否从政治制度安排上建立起合理的制度机制，有利于塑造污染制造者、监管者和受害者的正确行为，是环境治理的关键问题。

首先，这涉及谁污染的问题。如果环境污染制造者的污染成本很低，不污染成本反而很高，污染环境之后被处罚的概率也很低，那么他们——即便明知有错——大概还是会选择污染环境。因为这是一件有利可图的事情。可以想象的是，部分污染企业还会通过技术手段或者与监管机构共谋等方式来逃避监管。相反，如果环境立法和政府监管非常有效，企业违规排污的成本极高——比如一旦被发现就会遭到重罚、甚至被关闭工厂，那么企业更有可能选择遵守法律。所以，环境污染的制造者究竟怎么做，很大程度上取决于它们所处的法律、政策与监管环境。

其次，这涉及谁监管和谁治理的问题。政府既是环境监管的主体，又是治理污染的主体，具体执行者则是履行环保职能的政府机构。那么，政府机构及其官员有动力监管和治理环境污染吗？对他们来说，一方面，监管和治理环境是政治任务，是社会公众的强烈要求；另一方面，严格监管和治理污染可能会直接影响当地GDP指标、税收指标和其他政绩指标。所以，政府部门通常需要平衡上述两者的关系。负有直接责任的官员可能会根据两者背后不同的政治压力，来决定政策的取舍与平衡。另外一个很现实的问题是，与环保有关的行政权力包含着大量的寻租空间。规模较大的污染企业有足够动力去贿赂当地环保官员，以此来逃避监管，进而降低排污的综合成本。很多涉嫌腐败的环保官员也精于此道，他们手中的环境监管权竟然成为生财之道。比如，以浙江省前环保局局长戴备军为首的腐败窝案、安徽省2013年一年就扳倒8个环保局长，都是生动的实例。如果是这样，环境污染的监管和治理当然就只是一句空话。所以，对于政府部门而言，治理环境是否有真正的政治压力以及行使环境治理的政治权力是否受到必要制约，决定着监管和治理行为能否产生实际的效果。

最后，这还涉及谁受害的问题。目前的很多讨论主要关注谁污染和谁治理，却较少关注谁受害，更少考虑污染受害者应该扮演的角色，但这其实是塑造合理的环境治理结构的关键。当然，每个公民、每个家庭和整个社会都是环境污染的受害者，点状污染源附近的居民、污染水源下游的居民则是更为直接的受害者。但无论怎样，所有社会公众都希望拥有碧水蓝天的生活环境。他们也最有动力对环境污染现象进行信息披露，对治理环境污染不力行为进行问责。然而，污染受害者能否真正成为环境治理的“压力集团”，取决于一般性的政治制度安排。关键问题在于：环境污染的受害者——亦即社会公众——能否有效影响政府机构及其官员的立法努力与行政作为。如果社会公众能够有效地影响政府行为，那么就会塑造有利于环境治理的政治压力，从而促成环境治理的改善；反之，环保部门及其官员很可能只会根据上级意图和自身利益自行其是，环境也许就很难得到有效治理。

此外，污染受害者往往还掌握着与环境污染有关的直接信息。大型制造企业排放有毒气体或污水，当地居民会首先获取这些信息。只要他们能够通过媒体和其他公开渠道披露与此有关的信息，环境污染事件就会迅速曝光，从而造成“过街老鼠、人人喊打”的局面。相反，如果环境污染事件发生以后，当地居民无法通过媒体披露相关信息，甚至政府机构和媒体部门还主动控制信息和禁止传播，当然不会有利于环境问题的改善。污染受害者能否公开披露信息，也是一种重要的制度机制。

所以，环境治理的真正改善最终取决于能否形成有效的政治解决方案。这一政治解决方案的核心是塑造一种有效的环境治理结构，使得环境污染的受害者、监管者与污染者形成一种更为合理的关系。污染受害者是否拥有控制环境监管者与治理者的政治手段，则是最重要的制度机制。惟有如此，才能形成有效的环境治理；否则，环境问题并不会自动改善。国际学术界也有多项研究认为，一个社会的民主治理程度和公众参与程度，会直接影响环境治理效果和环境质量。

总之，公众参与环境治理，才是解决目前中国环境危机的出路。塑造由公众参与的环境治理结构，应该成为一种新的选择。过去，环境污染者与监管者之间的关系被视为一场“猫与鼠”的博弈。笔者看来，环境污染的受害者能否有效参与其中，决定着这场“猫鼠博弈”的结局。

案例2-3-5：

数字经济领域的创新与公共政策匹配

互联网产业是中国创新成就的一个重要方面，“高铁、扫码支付、共享单车和网购”被誉为中国的新四大发明。创新能力是一个国家的战略能力，国际经济竞争的实质就是创新能力的竞争。在中美贸易摩擦的警示下，中国只有努力提高创新能力特别是自主创新能力，才能在国际竞争中站稳脚跟。

一、创新、竞争与秩序

中国经济社会的快速发展，主要得益于三个方面：在发展方面注重了创新，在经济方面引入了竞争，在社会方面完善了秩序。但在目前阶段，创新动力不足、竞争不够充分、秩序尚不完善的问题仍然存在，这些问题需要在理念层面予以解决：在政府与市场之间更依赖于市场，真正使市场发挥配置资源的决定性作用；在管制与竞争之间更相信竞争，通过竞争激发和保持市场活力；在守旧与创新之间选择创新，通过创新带来“破坏性创造”。这三种力量存在互动关系，激发企业的创新能力，竞争是关键，秩序是保障。只有在自由、公平、有序的竞争市场环境中，企业既面临由创新带来更大经济效益的“诱惑”，又面临不创新就被市场淘汰的压力，企业的创新活力才能被最大程度地激发。

当今社会，技术发展日新月异，大数据、人工智能、物联网、生物技术突飞猛进，这既是挑战也是机遇。在数字经济领域，中国有得天独厚的优势：人口红利、海量数据、各种各样的应用场景等，都让中国有机会在新技术革命中实现超越。数字经济领域具有强动态性和密集创新的特征，探讨数字经济领域的公共政策就是研究数字经济领域中竞争与创新之间如何实现动态平衡，以及设计何种监管政策既能维护公平竞争秩序又能促进创新。

二、创新与市场集中度的关系

数字经济通常以平台为商业模式，企业主要基于平台向多边市场主体提供差异化服务，从而整合多主体关系，创造价值并使多主体利益达到最大化。由于具有网络外部性和低复制成本的特征，数字经济领域容易出现赢者通吃的现象，即经过激烈竞争，呈现出“一超多强”的格局，市场集中度较高。以中国互联网行业为例，阿里巴巴在电商领域、腾讯在社交领域、百度在搜索领域都各自独占鳌头。美国互联网行业也呈现类似特征，Google搜索在搜索领域、亚马逊在电商领域、Facebook在社交领域也都占据领先位置。这种市场结构不是由外力强制形成的，而是通过市场力量自发形成的。

三、中国互联网行业的创新

(一) 横向创新与纵向创新交织

互联网横向创新是指简单的模仿和复制，通常参照已有的产品或服务，进行粗糙的低水平创新，再借助资本力量快速横向扩张。2011年团购兴起时，出现了“千团大战”；共享单车兴起时，各种共享单车投入街道，甚至引来拥堵问题；随后共享雨伞、共享充电宝、共享篮球等模式相继出现。然而，在这一潮流下，很多模式是资本力量制造的泡沫，虽有共享之名，但无效益之实，反而出现资金、技术、人才等多种社会资源的错配。互联网纵向创新是指企业在各自领域里专注用户体验提升、产品研发和迭代、互联网科技创新，以及进行商业模式深耕的创新，微信就是互联网技术纵向创新不断迭代的典范。虽然微信一经推出就获得了即时通讯领域的霸主地位，但微信不断进行各种微创新，拓展新功能，如语音通话、附近的人、摇一摇、公众号平台等。再如微信小程序的不断发展壮大对传统的APP应用分发和服务模式产生了深刻影响。百度在战略上抛弃外卖、团购这些曾经是“风口”的包袱，专注于人工智能、自动驾驶的深度研发，也是回归到“纵向创新”的典型案例。中国互联网行业的发展正逐步进入转型阶段，在供给侧结构性改革和经济转型升级的大背景下，更需要在专项领域深耕，进行提升技术实力的纵向创新，而非华而不实的横向创新。

(二) 颠覆式创新不断涌现

颠覆式创新强调对既有主流技术、产品市场和商业模式的颠覆性突破和超越的创新活动。颠覆性创新的破坏性很强且方向具有不确定性，可能会导致产品性能在主流市场的价值评估中出现短期的坏结果，然而一旦创新成功则可以革命性地开辟一片新市场，创造出无法预知的高额市场利润，甚至打破既有的市场竞争关系格局。中国互联网领域不断涌现出颠覆式创新，不少企业通过新颖的商业模式或技术能力成为“新秀”，如以人工智能分发资讯的字节跳动、具有智能解锁功能的共享单车、体现“用完即走”理念的小程序等。虽然中国互联网领域呈现出比较集中的市场结构，但创新成果斐然。过去中国互联网的创新是“Copy toChina”(拷贝到中国)，即将国外主要是美国的互联网创新复制到中国，而现在转变为美国等发达国家“Copy From China”(从中国拷贝)。例如，美国模仿摩拜单车推出LimeBike，苹果公司在其即时通讯中模仿微信增加支付功能，Facebook在其应用中添加打车和支付功能，并模仿抖音推出短视频应用Lasso。

(三) 技术创新加快步伐

中国互联网企业的创新成果相较于美国更偏向商业模式、应用及内容层面，在基础研究和底层技术方面的原始创新能力不足。正因如此，中国互联网行业的竞争门槛相对较低，有大量新创企业加入竞争，并使“风口”和热点领域的竞争更加激烈。中国互联网企业善于抓住市场需求的变化进行微创新，且创新的节奏快。经过多年积累，中国互联网企业具备了进行更高水平技术创新的资金和经验，开始积极探索人工智能、芯片技术甚至量子计算等前沿科技。近年来，中国互联网企业对云计算、大数据、物联网和人工智能等相关技术的投资加大，根据《乌镇指数：全球人工智能发展报告(2017)》显示，在专利方面，自2011年起，中国人工智能每年新增专利数超过美国。2016年，中国新增人工智能专利九千余项，为美国新增专利数的两倍多。与2012年相比，2017年中国新增AI 企业1 074家，融资规模达26.9 亿美元。

(四) 仍有创新空间

虽然互联网领域的市场结构比较集中，但创新依然活跃，颠覆性创新随时可能出现，中小企业和创新企业都有机会。然而在市场发展成熟后，创新的门槛提高，通过抢占“风口”、依赖横向创新抢夺市场的策略将不再有效，但这并不意味着整个行业的创新停滞。在数字经济时代，新兴企业不断崛起，陈旧企业不断被淘汰是常态。掌握核心技术的企业做大做强的时间越来越短，“小吃大”“快吃慢”的现象屡次发生。面对这种激烈的竞争，互联网企业只有不断创新才能立于不败之地。很多中小企业无法在竞争中胜出，不是因为大企业的“封杀”，而是缺乏核心技术和长远眼光。如今互联网基础资源和核心技术仍被美国等发达国家牢牢掌控，中国自主创新能力尚有不足，还有大量创新空间。面对这种差距，借助国内优越的市场条件和国家政策的支持，广大互联网企业不断创新。根据美国创投研究机构公布的全球“独角兽公司”名单，截至2018年2月，全球独角兽俱乐部共有230家，其中113家位于美国，中国以62家紧跟其后。

四、孕育创新的内外部条件

(一) 企业主体需要拥有主动地位

创新具有不确定性，强干预不但不能推动创新，反而会阻碍创新。因此，推动创新应该将主动权交给市场主体，并创造良好的外部环境，通过竞争将企业的积极性和创造性调动起来。美国硅谷是一个最好的例子，拥有好的创新环境和产业环境，能有效聚集创新资源，创新要素与活力存在于科技人员和市场主体之间，新产品、新产业才能层出不穷。

(二) 企业家精神需要得到重视

企业家精神的本质和核心就是创新精神，要重视企业家精神，促进企业创新。企业家承担风险及处理不确定性的能力越强，对高风险、高收益的投资项目会越偏好，企业的研发投入也相应越多。创新是一个厚积薄发的过程，通常有高投入、长周期、高风险的特征。企业家若没有长远的预期和战略，就不会把资源投向研发。

(三) 需要一个自由公平的市场竞争环境

规范而充分的市场竞争是缩短企业试错过程和降低试错成本最有效的途径。任何取代市场、抑制市场竞争的制度安排，都会成为压抑创新的因素。在充分竞争的市场条件下，作为企业家精神精髓的创新与变革将发挥到极致。创新是企业发展的动力，公平的市场竞争环境是企业发展的保障。

(四) 需要完善的知识产权保护制度

完善的知识产权保护制度能保证高投入者成功之后享受到应得的回报，从而促进更多投资者加入。完善的知识产权保护制度是培养世界级企业家和世界级创新企业的制度保障。知识产权保护水平与企业家精神密不可分，知识产权保护力度低，创新成果容易被模仿，从而挫伤企业家创新的积极性，导致企业家精神反而被配置到非生产性的领域。

五、推动中国数字经济创新的政策方向

(一) 强化企业创新主体地位

创新是基于市场导向的，企业家精神的推动是重要因素。创新具有很大的不确定性和风险性，需要时间和资金的投入。政府无法预知未来，创新不是由政府规划和审批出来的，只能由市场主体分散决策，独立决定。尊重企业家和创业者的首创精神，为市场主体创新、创业提供保障措施，强化企业技术创新主体地位，真正调动企业家的积极性。

(二) 强化知识产权的运用和保护

加强知识产权保护是激励创新的前提，知识产权比实物资产更容易被盗取。由于知识产权保护缺乏有效性，受盗版和假冒产品的冲击，技术创新很难获得较好的收益。技术投入的回报预期无法实现，将挫伤企业创新的动力。

(三) 营造公平、透明、有序的市场竞争环境

目前创新和高效企业难以发展的根源在于行政垄断、所有制歧视、区域市场分割、产业政策的准入限制改革不到位等，而在行政垄断保护下的企业缺乏创新动力。治理行政性垄断，将那些在地方保护主义荫庇下的行政垄断性企业推入市场竞争中，使企业走上一条“创新—利润激励—进一步创新”的良性循环路径。需要大力推行公平竞争审查制度，加快垄断行业的改革，从而构建健康、有序发展的市场环境，创造更多公平竞争的机会，使真正的创新者脱颖而出。因而数字经济的创新发展需要政府、企业、协会共同努力，一起营造公平、公正、有序的竞争规则和市场秩序。

(四) 夯实创新基础建设，完善产学研制度

互联网产业能否持续健康快速发展，关键取决于核心技术突破、商业模式创新和体制机制配套。在互联网行业转型升级中，政府可以发挥重要作用，如在基础网络建设和重大共性关键技术领域加大投资、加快人才培养、完善“产学研”制度，以及全民互联网技术培训等。以“研发与产业深度融合”为特征的“硅谷模式”诞生了包括苹果、Google、英特尔、甲骨文等一大批全球知名技术企业，催生了独角兽企业的“爆发式增长”。中国互联网企业要在全球新一轮技术革命中赢得竞争优势，一个关键环节就是要积极推动技术成果，特别是核心技术成果的转化，跨越技术创新成果转化的“死亡之谷”，促使科技成果真正有效转化成中国互联网企业的现实生产力和经济竞争力。(五) 坚持“鼓励创新，事后规范”的管理原则

政府公共政策的着力点应该是强化而非抑制市场的作用。传统监管思路一般是先规范后创新，很多新生事物一开始会产生各种问题，具有一定的破坏性。过于超前的监管容易将创新资源排除在外，弱化企业的市场主体地位。李克强总理一直强调对新动能秉持包容审慎的监管理念，题中之意就是在新业态刚出现还看不准的时候，要留有一个“观察期”。如果沿用老办法进行管制，就可能没有今天的微信。因此，公共政策应该向新动能、新产业、新业态倾斜，尝试“鼓励创新，事后规范”的管理原则，为新产品、新模式、新业态进入市场拓宽空间。