公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策实现、政策目标转化为政策效益的唯一途径。

第一节 政策执行的理论研究

一、公共政策执行理论研究的三个阶段（麦尔科姆·L.戈金）：

1.第一代政策执行研究

以古典模式为基础形成的第一代政策执行研究，其典型特征是：

（1）偏重于政策执行实务及个案研究

（2）坚持自上而下的政策执行分析途径，即上令下行

2. 第二代政策执行研究

（1）提出自下而上的研究途径

（2）以组织中的个人为研究的出发点，政策链条中的低层次组织是政策执行的基础，强调政策执行状况依赖于行动者的承诺与技巧。

3.第三代政策执行研究

试图整合前两种模式，关注政策执行的时效性，强调执行机构间的网络关系。

三代政策执行研究各有优点，无法判断孰优孰劣。

二、政策执行研究的基本理论

针对什么是执行，执行的基本模式的研究有：

1.行动理论

代表人物范霍恩和范米特、查尔斯·琼斯等。

（1）基本观点：政策执行作为政策过程的一个环节，包含着政策执行者一系列行动。行动是政策执行的关键，政策执行的研究应以行动过程和行动性质为中心。

（2）六类行动

①权威性行动。合法授权

②目的性行为。最大限度实现政策目标

③组织性行动。不是官员个人的行为

④公益性行动。为了公共利益

⑤持续性行动。分阶段实现目标

⑥创造性行动。

（3）行动理论的贡献

从政策执行的行动过程和执行环节出发，探讨了政策执行的内涵和特点，使人们认识到政策执行从一个方面来说就是一个系统的行动过程。只要政策行动坚强有力方法切实可行，就可以顺利实现政策目标。合理的政策执行活动在一定程度上弥补政策决定的缺陷。

（4）行动理论的局限性

①一是在阐述政策执行行动过程时忽略了对行动主体的研究。

②二是忽略了对政策执行产生影响的一些环境因素。

2.组织理论

组织是政策执行的关键，研究政策执行必须充分了解组织的运作。才能理解所要执行的政策。

组织理论提出了以下基本观点

（1）组织是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。

（2）不论是政策方案本身还是执行环节导致的政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。

（3）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政策的过程和特征。

3.博弈理论（交易理论）

（1）执行是一个政治上讨价还价的交易过程。

（2）另外还有系统理论、因果理论、演化理论和管理理论。

第二节 公共政策执行的模型

影响政策执行的因素有哪些？执行的过程和机制又是怎样的？

一、史密斯模型（过程模型）

四个基本因素：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素

二、系统模型

范米特、范霍恩在《政策执行过程：一个概念性的架构》一文中指出，在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量—既有系统本身的因素，也有系统环境的因素。

影响因素：

1.政策目标与标准

2.政策资源

3.组织间的沟通与强制行为

4.执行机构的特性

5.政治经济与社会环境

6.执行者的偏好

三、互适模型（互动模型）

政策执行过程是政策执行组织和受影响者之间就目标手段做出的相互调适的互动过程。M.麦克劳夫林的相互调适模式至少包含以下四项逻辑认定：

1.政策执行者和受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此需经过说明、协商、妥协等方式，修正立场，以确定一个双方都可以接受的政策执行方式。

2.政策执行者与受影响者之间的相互调适过程并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与受影响者双方在相互调适过程中处于平等的地位。

（3）政策执行者的目标和手段富有弹性，可随环境因素或受影响者需求和观点的改变而改变。

（4）受影响者的利益、价值与观点仍将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益、价值与观点。

四、影响政策有效执行的因素

（1）政策问题本身

（2）政策本身

（3）政策以外的因素：目标团体、执行者、执行机构、政策环境

第三节 公共政策执行过程与方式

什么是政策执行？所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。是实现政策目标最直接、最重要、最关键的决定性因素，也是检验政策质量的根本环节。

一、政策执行的过程

公共政策执行活动是一个完整的过程，包括三个阶段:

1.政策执行的准备阶段

（1）进行政策宣传，加强政策认知

①在政策执行过程中，政策宣传具有下列重要作用：

首先，加强政策宣传，有助于提高政策执行着的政策认知。

其次，加强政策宣传，有助于提高目标群体的政策认知。

②政策宣传的内容包括政策的公布和政策方案的解释、说明

首先，政策公布也称政策声明，就是下达实施政策的指令。

其次，对政策的解释、说明，就是通过各种有影响力的渠道和方式，向政策执行者、政策对象和社会相关群体传播政策的合法性、合理性、必要性和效益性等方面的信息，以获得政策执行者和政策目标群体对政策的理解、支持和接受，并形成有利于政策执行的社会舆论环境，以确保目标群体的行为与政策规定的要求保持一致。

（2）做好组织准备

政策颁布之后首先要做的事情就是组建相关的政策执行机构，配备必要的政策执行人员。

（3）进行物质准备

①首先，执行者应根据政策执行活动中的各项开支项目与数量，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约原则编制预算。

②其次，要做好必要的设施准备，如交通工具、通信联络、技术设备、办公用品等。

（4）制定执行计划

应遵循的原则：

①客观原则

②弹性原则

③统筹原则

2.政策执行的实施阶段

政策执行的实施阶段是实现政策目标、提高政策效益的关键环节。

（1）政策实验。需注意的方面：

①要注意选点的代表性和典型性

②实验方案的设计要周密

③要重视对实验结果的总结与分析

（2）全面推广。必须遵循原则性与灵活性相统一的原则。

（3）指挥协调

政策执行是一项非常复杂的管理活动，需要不同执行机构和执行人员的共同参与和密切配合，需要调动并利用人力、物力、财力、时间、信息、权威等多种资源，需要综合使用行政、法律、经济等各种手段。

（4）监督控制

监督控制主要是为了保证政策执行活动遵循政策原定方案，监督检查政策内容是否得到贯彻执行，看看各项措施是否存在违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切违背政策目标的行为，提高政策执行的效率，确保政策目标的实现。

3.政策执行的总结阶段

政策执行总结包括以下两个环节：

（1）绩效评估

首先，政策执行绩效评估是检验政策执行效率、效益和公平性的基本途径。

其次，政策执行绩效评估是决定政策去向的重要依据。

再次，政策执行绩效评估是进行追踪决策的必要前提。

（2）追踪决策

从本质上讲，追踪决策是针对原有政策问题的中心决策。

案例分析1：

“中华路”建设风波

7月，某县正按城建总体规划，建设“中华路”。该道路的施工建设得到了沿途机关、工厂、商店、居民的大力支持，一度进展顺利。然而，施工到技工学校时，工程受阻。技工学校隶属于地区行署某局。学校院墙位于中华路的中心线，按施工要求必须拆移该院墙，但技校领导不同意。于是，县城建部门多次登门请求该校将院墙后移，并愿对后移院墙的重建给予资助。然而，技校领导对城建部门的请求根本不予理睬。城建部门迫于无奈；只得先礼后兵，于一天下午强行推倒院墙。技校发怒了，百余名学生排成人墙，或坐或立，阻止施工。

二、政策执行的手段

政策执行机构和人员为实现政策目标、落实政策内容所采用的政策工具、中介途径与措施方法的总称。

1.行政手段

行政手段是政策执行最基本的手段，是行政机关采用规章制度、命令指示、组织纪律等方式来推进公共政策的执行。

特点：权威性（公信力）；强制性；具体性；无偿性；发挥作用快。

2.法律手段

通过各种法律、法令、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

特点：权威性、强制性、稳定性、规范性、程序性。

3.经济手段

根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。

特性：间接性、有偿性、关联性。

4.说服引导手段

5.技术手段

案例分析2：

退耕还林政策执行有失

2003年7月，位于陕西省安康市旬阳县桐木乡的涌泉村，在五天之内连续发生了三起农民自杀事件。为什么在同一个村庄里短短几天之内会出现连续自杀?央视《新闻调查》的记者前往陕西进行了调查采访。

一、全村半数土地退耕还林，县派工作组地毯式核查

涌泉村三位自杀的村民分别是56岁的李立文、31岁的李祥和32岁的陈音富，李立文在7月11日自杀后被抢救过来，而李祥和陈音富分别在7月13日和15日自杀身亡。

2003年7月11日下午，李立文二次喝下了10支农药企图自杀，经过抢救脱离了危险。据他讲自杀的原因是因为“退耕还林的地里栽了桑树，套种了黄豆和红薯，但是工作组让拔了它，还要罚款，没有钱、没有办法”。原来，李立文家里的两亩四分地，都属于享受国家退耕还林政策补助的地块。从1999年开始，按照国家改善大西北生态环境，防止水土流失，改善农民生活的方针，涌泉村实施了退耕还林计划。根据国家的政策，退耕还林的实施以政策引导和农民自愿相结合为原则，对于退耕还林者国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供粮食补助、种苗造林补助费和生活补助费。按照国家《退耕还林条例》规定，退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草，禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为。2003年6月，旬阳县对全县28个乡镇的退耕还林工作进行了全面检查。

7月，桐木乡在县里尚未出台核查整改方案的情况下，将涌泉村定为全乡退耕还林核查整改的试点。计划派出工作组，在7天之内对涌泉村进行地毯式核查，彻底解决存在的问题。同时自行制定了凡在退耕还林地块中套种农作物(含经济作物)的，收回一年国家发放的粮食补助等规定。

二、政策变化令村民组长尴尬，无法向农民交代走上绝路

在全村的退耕还林工作中，由乡人大副主任薛成芳担任组长的工作组对第三村民小组进行退耕还林的核查整改，而李祥则负责配合工作组开展工作。李祥是一个正值壮年、性格直爽、既受村民欢迎又与乡干部工作配合良好的村民小组长，他为什么会自杀呢？据李祥的妻子讲，李祥服毒自杀的前一天，曾带领工作组在村里向退耕还林不到位的村民收回国家发给的补贴，并且“替村民讲了几句话”。据了解，李祥替村民“讲话”的原因是因为年初乡里驻村干部曾经号召村民大力发展烤烟种植，并提出可以在退耕还林的地块进行。但是正当烤烟即将成熟，农民马上要见到效益时，桐木乡却开始了退耕还林的核查整改工作，李祥觉得无法跟农民交代，于是选择了一条一了百了的道路。

李祥死后，一些村民和家人找到了乡政府，大家觉得李祥是给工作人员逼死的，要求对李祥的死给予赔偿。桐木乡政府本着息事宁人的想法，和李祥的亲属签订了李祥因公死亡的补助协议，乡政府一次性付给安葬费和生活补助费共两万元钱。然而工作组的人员认为李祥的死和他们并没有关系，提出异议，桐木乡政府要求小河镇派出所对李祥的死因进行调查，然而所有的人都没有想到，就在派出所民警介入后的第二天，涌泉村的自杀事件再次发生。

三、接受民警七小时询问后自杀，数名乡干部因自杀事件被免职

就在李祥死去的第二天下午，32岁的陈音富被民警在李祥的葬礼上叫走，在被连续审讯7个多小时以后，疲惫不堪地回到了家中。几个小时之后，陈音富的尸体被村民们发现。

在记者的调查过程中，陈音富的哥哥陈音华提到了一张神秘的纸条。据陈音华讲，这是一张乡人大副主任薛成芳直接给派出所写的条子，内容是李祥的死与陈音富有直接关系，目前这张条子在村主任许德银手中。

于是记者找到了许德银，他告诉记者，7月14日当派出所民警进村调查李祥死因时，他正好在乡政府向乡里汇报情况。薛成芳的确写了这样一张纸条，让他于当天中午2点钟左右交给派出所的民警。三个小时之后，陈音富就受到了派出所民警的询问。经过查找，记者在旬阳县公安局见到了这张纸条的原件。纸条是写给派出所副所长吴高平的，内容是“李祥死前陈音富夫妇找李祥向工作组说情。陈音富说的话，对李祥的死有很大关系，是重点调查对象。请调查”。署名正是桐木乡人大副主任薛成芳。7月21日，旬阳县公安局对李祥和陈音富的死亡事件出具了一个完全对工作组有利的调查报告：对于李祥和陈音富的死因，报告引用了一些村民的话作为结论：李祥平常胆子小、心眼儿小，受不了气，遇事想不开，就服毒死了，不怪政府工作人员。而陈音富个人素质差，未见过大世面，心理脆弱，认力派出所找他就是追究他的责任。派出所民警在询问过程中态度和蔼、耐心细致地讲政策、讲道理，无体罚、打骂等刑讯逼供现象。

整件事情经过当地媒体披露后，引起了很大的震动；2003年7月24日，旬阳县纪委做出决定，撤销桐木乡党委书记张顺利、乡长胡广明的职务，撤销乡人大副主任薛成芳的职务并开除党籍，工作组其他四名干部分别受到了撤职、警告等行政处分。

问题：

1、运用本章所学知识，分析上述案例，指出“退耕还林”政策在执行中存在的主要问题。

2、分析影响“退耕还林”政策执行效能的障碍因素。

3、如果你作为一个政策执行者，你将如何推行该项政策的执行。

案例分析3：

我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省到数1~3名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育工作人员的工作热情，该政策还做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。

这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍很严重。许多人宁愿缴纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至还对超生予以暗中鼓励。

请根据以上现象，从政策目标、政策内容、政策执行主体、政策目标群体、政策执行环境等方面，分析政策未得到有效执行的主要影响因素。

答：导致该项政策未能得到有效执行的主要因素包括：

（1）政策目标。目标与执行措施冲突，执行越有效，结果离目标越远。

（2）政策内容。内容设计不合理，允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠，他们怎么会积极制止这种行为呢。

（3）政策执行主体。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。

（4）政策目标群体。受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。（2分）

（5）政策执行环境。缺少有效的制度安排，如监督和控制机制等。（2分）