刘春年 (武汉大学信息管理学院　湖北　430072)

 娄策群  (华中师范大学信息管理系　湖北　430079)

摘 要: 本文分析了政府电子信息存储面临的挑战; 提出建立一个全国的政府电子信息存储中心, 构建统一的政府电子信息库, 用以保存各级政府有战略价值且需长期保存的电子信息。

关键词: 数据存储;  信息存取/ 电子政府

Abstract: The article analyzes the challenges faced by the government in storing electronic records, proposes to establish a national electronic government record storage center and construct a unified electronic government record repository to store electronic records of the government at various levels. These electronic records are of strategic value and need to be stored for long.

Keywords : data storage ; information access/ e-government

信息技术的发展, 把我们带入了一个可以自由交换电子信息的时代。在这个时代里, 我们相继开发了可以自由从虚拟世界出入到普通键盘的人机界面, 挑选了我们认为最重要、最紧迫的谈话接口, 开发了电子信息输送的载体及其相应的快速、可靠、安全路径, 制定了电子信息获取、处理与再生的相关技术标准与法规。在此过程中, 一个全新的以信息技术为主导因素的信息管理流程展现在我们面前。然而, 面对整个数字信息资源管理的重点与难点——数字信息的长期存取, 我们获得的经验依旧非常有限。具体到数字信息资源中占有绝对优势的政府电子信息的存储问题, 我们面临的挑战更大, 迫切需要进行深入研究与探索。在对现有政府电子信息存储策略进行分析与评价的基础上, 笔者认为建立一个全国的政府电子信息存储中心, 构建统一标准的政府电子信息库, 用以保存各级政府有战略价值且需长期保存的电子信息是科学合理的战略选择。

1 政府电子信息存储中心建构的必要性

构建政府电子信息存储中心的思想有其产生的根源,其中, 信息技术的快速发展给数字信息长期存储带来的挑战是不容忽视的外因, 当前政府电子信息保存体制的局限则是不可或缺的内因。不论是技术的外因, 还是体制的内因, 都是政府电子信息保存必须解答的难题。也正是在这内外交替的重压下, 政府电子信息存储中心的构建有了现实的必要性。

1.1信息技术的发展给政府电子信息存储带来挑战

信息技术的快速发展给政府电子信息存储提供了便利, 但也带来了多方面挑战, 表现如下:

1) 政府电子信息的生产呈指数增加, 存储压力在有限的时空中加剧。电子信息技术的应用正在改变政府的行政方式, 也给行政事务带来了极大的效率。每年新的技术不断被引进到电子商务等事务中, 监控与管理公众行为的大量信息被积聚, 连同有关政府决议和行为的信息一起被编入政府电子信息库。如何长期有效保存这些政府电子信息是实施电子政务的核心环节之一。

2) 政府电子信息的处理日益便捷, 但数量巨大、种类繁多的特性也带来了管理混乱的问题。尽管电子信息保存技术已经使我们能够便利地处理大量的电子信息, 从而使许多先前繁琐的办公业务变得简单, 然而它也带来了许多问题: 缩微胶卷等电子版本的政府信息的快速积聚(每三年翻一番) 戏剧性地增加了管理海量信息的需要。由于缺乏信息保存管理的法则与实践, 政府电子信息常常由于错误归档而丢失, 电子信息的归档也难系统化或与法定保持协调。陈旧信息的保存使得本可以用来保存更有用信息的存储空间被大量占用。当系统崩溃或毁坏时恢复文件系统的能力极其有限。同时, 由于缺乏相应的储藏设施, 识别出具有永久收藏价值的电子文档是一件非常错综复杂的任务。

此外, 在政府电子信息的生产中存在着格式混乱的问题, 由于缺乏标准格式而带来了大量的比媒体类型还多的格式的共存, 不同格式之间转换的不便, 不仅严重阻碍了政府电子信息资源的共享与使用, 而且也人为造成了长期保存的困难。

3) 政府电子信息与纸质信息一样, 值得信赖, 但其更改的隐蔽性威胁着可靠性。电子信息不像纸质文献信息, 如果不被安全地放置, 很容易在内容或形式上被篡改而不易察觉。如果电子信息被作为法律诉讼证据, 这就显得更为重要。我们必须确保电子信息是对相关事件忠实、准确的记载, 并且在储藏过程中没有遭到任何篡改。因此, 如果没有合适的信息管理规则, 电子媒介的脆弱特质及信息技术的动态配置, 将威胁着电子信息的可靠与可信度。成功的电子信息管理要求对信息内容进行精确存档管理及准确描述信息结构与使用方式。通过使用元数据与分类的方法, 可达到上述目的。关于电子信息的信息与电子信息本身一样重要, 也需要管理。

4) 信息技术更新快, 数字产品寿命短, 不利于长期存储。早期存储的困难主要集中于电子信息存储媒介的寿命短。即使是在最好的存储条件下, 数字媒介的储藏寿命也一般少于30年。然而, 保存物理媒介寿命的努力只能部分地解决数字信息的存储问题。因为, 如果按照当前的技术更新率, 媒介的寿命已经远远大于设备更新时间。因此, 当前政府电子信息保存面临的最大挑战是软件产品更新过快。

有关数字信息储存与检索的产品与方法每2 至5 年需要更换一次。没有一种系统能维持30 年。伴随着操作系统、应用软件与储存技术的不断更新, 技术的过时将威胁着任何软件产品的耐久性。此外, 存储技术的发展虽然免除了某些存储的难题, 然而它们也面临着定期拷贝信息到更大容量媒介的挑战。

5) 政府电子信息存储产品的存储容量有限, 且费用昂贵, 增加了财政的困难。在普通的信息技术操作中, 不论是在个人桌面计算机上运行还是在专门的数据中心处理, 信息一般都被存储在当地的媒介中, 当前最典型的存储介质是磁媒介, 光存储技术、激光扫描信息技术、声像采集技术等也广泛运用。不论是哪种存储介质, 存储容量都根据当前的存储需要及今后相当有限的增长潜力而定。包括自动唱片点唱机的标准组件的增加能一定程度减轻储存容量的问题, 此外, 老化的文件被定期离线发送到诸如磁带等更高容量的媒介中去, 以便优化在线媒介的使用。在一些政府组织中, 服务器管理者经常通告员工必须删除冗余的文件, 以减少服务器负荷。在一些保险公司, 这已经导致了公共信息在法定保留期限的非法破坏, 因为某些文件要求6 到10 年的存储期。更便宜的存储成为首选,但不易寻找, 并且不是所有的政府机构都有财力持续添加新设备。

1.2 　当前政府电子信息保存体制的局限

政府电子信息可分为活跃信息与非活跃信息两类。活跃信息主要指那些在线系统中运行, 使用频率很高, 与现时政府行政活动紧密相关的政府电子信息。非活跃信息主要指那些由活跃信息转入离线存储系统保存以备将来可能之需的政府电子信息。当信息由活跃状态转入非活跃状态时, 就通过归档过程离线转入存储系统。离线检索将花费更多时间, 但由于是非活跃状态的信息, 因此还是处于用户可接受的范围之内。近来, 人们对数据存档时, 开始考虑技术过时的影响问题。离线状态的信息与在线状态的信息一样, 面临着访问与读取失败的风险。与在线信息存储相比较, 传统离线信息存储方法更为便宜, 但并不能满足长期保存的需要。

当前政府电子信息保存在技术手段上主要采取仿真与迁移技术, 在保存主体上以信息源机构的存储为主, 信息服务部门及其他部门的协助存储为辅。而不论是采用的技术手段, 还是选用的存储主体, 都在实践中表现出体制上的局限。

1) 政府电子信息长期存储所采取的技术手段的局限。数据一旦被归入数据库之后, 便开始持续的老化。随着时间的迁移, 用来读取信息的软件、硬件及其体系结构由于技术的革新而渐趋过时。公司可能在一定时期内对新产品实施向后兼容, 但技术的革新最终会逐步放弃对老化产品的支持。将数据持续拷贝进入更新的媒介并不会立即带来丢失可读性的危险。今天, 只有两种技术维持这些利用频率渐低的数据的可读性和易获取性: 仿真与迁移。

面对技术老化与媒介脆弱的双重风险, 大多数系统管理者则采取了拷贝数据进入新的媒介的方法。然而, 这种办法依赖于基础应用软件与操作系统的稳定性, 因为电子信息的生产很大程度上依赖特定的硬件和软件。而且, 使销售商保证他们的产品与旧版相兼容或与其他产品兼容并不容易。因此, 对于政府电子信息保存的另一种解决办法是仿真, 也即在实施数据更新保存数字信息内容的同时,通过保存数字信息利用环境, 在新一代计算机系统上仿真原来计算机系统来实现对数字资源的读取。但由于系统日益增加的复杂性与多样性, 这种手段在很大程度上已被遗弃。

迁移也即数字信息定期地从一种硬件或软件配置转到另一种配置, 或从一代计算机技术转到另一代计算机技术。其目的是为了保持数字对象的整体性, 并使顾客能够在瞬息即变的技术环境中检索、显示或使用它们。迁移包括数字保存形式的更新, 但又与一般形式的更新不同,它并不总是可能去制造完全相同的数字拷贝或数据库的复制,并保持数字对象与新一代技术的兼容性。相反, 在迁移中, 一些内容、功能或结构可能丢失。信息迁移到新技术标准或应用软件, 比一般形式的更新经常更耗时、昂贵, 并且更为复杂。为了使电子信息从过时硬件与软件迁移到新的技术环境中, 需要从旧系统到新技术平台的网关设计,以及写出专用代码与程序, 以便转移该文件与软件的功能。而且, 从过时的信息资源库中迁移出数字资源,人们在这方面的经验是极有限的。

依靠迁移解决长期保存的问题是一种风险管理策略。政府部门必须权衡维持一条电子信息全部信息的好处与迁移的成本问题。很多地方政府并没有财力来维持电子信息的可读性或功能的完整性的实现。其中, 最大的威胁是致力于政府电子信息保存的机构最后却发现它们最终不知不觉丢失了信息。显然, 我们需要一种更为确定与持久的解决方案。

2) 政府机构自我存储电子信息的局限。大多数政府组织把电子信息存储在自己本地的硬件上。有财力长期保存电子信息的政府组织通常缺乏保存那些已经失去了直接使用价值的数据的积极性。而且, 他们也缺乏保存那些法定要求长期保存的电子数据的经验。

此外, 那些有历史意义的值得长期保存的电子信息在从电子目录去除后也可能丢失, 尽管法律要求它们需要长期保存。小型组织或地方政府办公室没有财力使所有电子信息在法定保存期限内被保存, 它们不可能投资购买新的设备去存储处于非活跃状态的信息。因此, 无论是对大型政府机构, 还是对小型政府办事处, 电子信息的自我存储问题都可能是现在以及未来实施政府信息化迫切需要解决的问题。

3)信息服务部门的租借存储局限。具有大规模存储设备的信息服务部门有能力去存储政府组织的大量电子信息, 然而它们没有被授权去存储政府电子信息。政府电子信息的迁移处理一直是信源机构——产生这些政府电子信息本身的政府组织的责任, 这些信息很容易遭毁坏或丢失。

就全球而言, 信息服务部门租借存储带来了两个明显的问题: 第一, 契约服务的局限。尽管一些公司提供秘密存储服务, 但这种服务是昂贵的, 并且仅仅局限于那些在遭受灾难毁坏后需要恢复的政府电子信息。第二, 民众访问的困难。当前, 不同机构对各自管辖的信息设置了不同的权限, 政府官员和普通民众想要定位并识别出不同信息的属性非常困难, 因为没有统一的访问路径, 也没有一致的规则去查询并检索这些有着不同权限的政府信息。

2 　国家电子数据存储中心建构拟实现的功能

通过对政府电子信息脆弱特质的分析及它们当前存储方式的评论, 显然我们必须考虑长期保存政府电子信息的其他策略。条件许可的情况下政府可以考虑建立并使用统一的电子数据存储中心来长期保存决议、分析、报告、数据库、通讯函以及公告等。通过积聚这些有着不同功能的信息, 可以实现政府电子信息控制与管理标准化。而且,通过使用搜索引擎检索各类政府电子信息并加以归类, 更有助于对这些政府信息资源的挖掘与应用。

这并非偶然的想法。海量存储技术的发展已经为信息库的应用奠定了良好的基础。信息库被建造用以保存中央和地方政府电子信息, 为那些不能有效并长期保存电子信息的机构提供了极大便利, 国家电子数据存储中心的建立将展示如下诸多功能。

1) 保存政府重要电子信息。国家电子数据存储中心将提供一种有着恒定温度、湿度及其他特定设施的受控环境, 尽可能长期保存那些应该保存的政府电子信息。中枢信息库将储存那些核心的电子信息、有历史意义的电子信息和政府部门要求保存的, 但日常办公并不需要的电子信息。国家电子数据存储中心最应关注的是纲领性电子数据, 即关于政府任务的电子数据或者为完成任务由政府部门收集的电子数据的保存, 而不是一般行政数据(诸如工资信息、考勤卡、采购信息和内部作业程序等) 的保存。政府电子信息在存档时应该被仔细鉴定与选择。鉴定时,应权衡该信息的内在价值、保存费用及该信息今后可能带来的利益等, 以确定保存该信息的必要性及预测未来可能的需求。经过鉴定, 对有长期保存价值的电子信息进行长期保存, 而对于保存价值尚不明确的政府电子信息, 则不需进行长期保存。

2) 实现政府电子信息处理的全程监控。公众访问将通过信息的索引和目录而被强化。各级政府机关的研究员与普通民众将直接从集中访问入口查询政府信息。一个易于使用的集中访问入口将极大鼓励公众使用政府电子信息库。信息库所保存的所有电子信息都附有适当的公开显示权限。国家电子数据存储中心的主要产品之一是政府各部门和民众使用的相关信息的动态电子目录清单。政府各部门和普通民众可以随时访问相关信息。

政府电子信息以高度压缩的状态存储, 但被检索时则被解压恢复到自然状态。数字签名有法律效力。监察踪迹及日志将证明电子信息的访问与使用。元数据将识别出电子信息的起源、访问或修改的日期。

3) 安全与灾难恢复帮助。严格的具有独立格式的安全程序(如XML) 的使用, 将使数据对象在传输与存储时仍然保持完整。对政府电子信息的访问也须遵循法定的显示要求。

国家电子数据存储中心将存储档案性的或有历史价值的电子信息, 各级政府机构电子数据系统不幸崩溃后, 可从国家电子数据存储中心调入相应数据进行恢复。国家电子数据中心职员可以帮助他们设置目录、确定时间表并安排电子数据的存储。

4) 实施政府电子信息的在线自动捕捉与索引、迁移服务。国家电子数据存储中心将对那些处于非活跃状态的电子信息进行备份。这包括电子邮件文件夹、目录、数据库、文献、网页及其他有关法律的、财政的或历史价值的数据对象。

首选的方法是使用嗅探器在网络上自动捕捉政府电子信息, 以找出符合查询规则的文件位置。此外, 在创造电子信息时, 创造者将使用国家电子数据存储中心统一制定的指导方针。国家电子数据存储中心将建构统一平台与应用软件, 以便在需要时迁移全部数据。对于那些有法定保存期的电子信息, 当它们到达法定保存期时, 国家电子数据存储中心将签署一份处置证明书。

5) 教学帮助。国家电子数据存储中心将给情报管理专业学生提供研究网络存储应用软件、海量存储建筑、开放的索引标准及检索系统的机会。也允许探测和测试最新版本的分布式海量存储网络与索引代理。国家电子数据存储中心的职员也将与其他研究组织和行业的同事合作, 保持存储系统和标准跟上科技发展的步伐, 作为一个研究与开发实验室, 国家电子数据存储中心还将给学生提供会, 评论相关技术与规则方面的刊物, 推荐流行的新产品、新工艺。这里的便捷条件也可吸引全国各地的专业研究者一起参与他们组织的学术会议。

6) 学术交流与研究。国家电子数据存储中心要与国内外科研机构、大专院校和企业等进行广泛的技术合作,在保存技术和标准上进行协作交流。只有通过合作才能更好地完成对所保存信息对象的定位、选择、鉴别、编目与保留, 才能有利于有价值信息资源的长期存取。在这方面, 国际上已有许多成功的经验, 如保护与存取欧洲委员会作为研究数字信息长期存取与保护的最大跨国协会, 其成员均为欧洲著名的学者、专家, 他们来自于大学、图书馆、档案馆及出版界等部门, 他们共同研究各种类型文献的检索能力以及信息保护问题, 在数字信息的长期存取上做了许多工作, 并建立了网站, 直接回答来自世界各地的有关数字信息保存问题。该协会还与美国的保护数字信息存取委员会、欧洲共同体、联合国教科文组织、国际图书馆协会、国际档案协会共同就这一课题进行广泛的研究。这些做法对我们进行电子政府信息资源保存的工作与研究有很大借鉴作用。

此外, 国家电子数据存储中心还有着其他社会功能,比如增强共同体的凝聚力, 为政府界、产业界和教育界的合作与交流创造条件; 在数字信息保存方面发挥模范作用, 制定统一标准, 帮助政府机构解决各种在信息化实践中出现的电子信息存储问题等。

3 国家电子数据存储中心建构应考虑的问题

当前, 国家电子数据存储中心的建构至少应考虑下述问题:

1) 投资保障与机制约束问题。国家电子数据存储中心构建资金的筹措与使用应该基于什么原则, 采用什么方法, 以及在此过程中如何处理政府与各部门、中央与地方的关系。国家电子数据存储中心的建设如何与现行的政府信息化接轨, 以提高资金的利用率与设备的利用率以及公共资源的使用率。

2) 统一领导与组织分工问题。国家电子数据存储中心应组建什么样的领导小组, 是否要配套相应的办事机构与专家咨询委员会, 如何配套, 各自的职责是什么, 在施工前应有明确的规定, 在施工后还要有相关的责任制, 谁的问题谁负责。

3) 规范与标准建设问题。在国家数据存储中心构建之初, 就应该考虑政府电子信息存储的标准体系和安全规范问题, 明确提出统一的政府电子信息的选择标准与存储规范, 以及政府与公众访问的入口与通道。还可考虑这些标准的适用范围与地位问题。

4) 法规建设问题。从有利于社会信息技术发展, 有利于政府信息化开展的角度, 如何加强相关法规建设, 以解决建设中可能出现的法律问题。还要考虑这些法规如何与国家信息公开法、电子签名法、电子印章法等相配合问题。

4 结束语

总之, 尽管构建国家电子数据存储中心的思想已经向政府部门展示了它的价值, 但它的潜能还未被完全认识。当前仍有诸多需要探索的问题, 比如如何更科学地编制索引, 如何检索与显示电子信息, 以及如何制定统一政策、程序、规范以充分利用这种公共存储器等。可以预见, 建立国家电子数据存储中心将是解决政府电子信息长期存储问题的战略选择。

参考文献

1 Coombs P. The Crisis in Electronic Government Record Keeping : A Strategy for Longterm Storage. Library Computing , 1999 (18) : 196～202

2 Houghtaling P A. Building the Government ’s Electronic Records

Archive. Signal , 2000 , 53 : 6～13