邓琦琦

(华中师范大学, 武汉430079)

0前言

信息政策反映了一个国家对信息的重视程度。权限越混乱，就越需要处理它的政策。 自1980年美国官方首次召开了有关信息、计算机和通讯的政策的经济合作与发展组织（OECD）会议之后，“信息社会”这一概念更加深入人心， 信息的作用在不断加强，信息政策也日益成为各国政策的中心。 而在现实中，制订信息政策的任务可能来自上级或外部，因而可能忽视真正的政策需求，在未进行认真的政策环境分析研究的情况下，就开始制订信息政策的具体工作是盲目的，可能会使整个信息政策的制订陷入被动局面，甚至有可能潜伏着政策失败的危机。因此，制订任何一项信息政策，分析和了解其政策环境是首当其冲和必不可少的一项工作，应给予高度重视。

1.信息政策与信息政策环境

1.1 信息政策

信息政策是政策研究领域里的一个新概念，也是一种因素众多、联系复杂的社会现象。在不同国家、不同领域的专家学者，对信息政策这个概念有着不同的理解。 归纳起来，凡是某一政治团体或社会组织为达到自身的一定目的而制定的信息活动方针、指南、准则等，均可视为信息政策。

1.2 信息政策环境

任何事物的产生和发展都要有其适宜的环境，信息政策也不例外。信息政策环境主要是指制定信息政策所必需的内部环境和外部环境，在一定程度上，它影响着信息政策发展的可行性以及发展的程度。 比如，经济与信息政策有着密切的关系) 法律、法规是信息环境的重要组成部分，同时也是信息政策建设、实施的有效辅助手段)此外，信息、人、信息技术及信息政策直接相关的诸要素属于信息政策的信息环境，是信息政策环境中尤其值得重视的重要因素。

2 信息政策环境的分类与研究

所谓的信息政策环境研究，是通过调查和分析，系统掌握信息政策所处的特定的环境状况，从而获得信息政策需求度、可行性等方面的基础认识。为以后制订信息政策的具体工作奠定良好的基础。信息政策环境从地理空间的角度大致可分为4个层次。如图（1）分别是超环境、国际环境、本国环境和信息事业或信息系统的内部环境；从对信息政策产生作用的发生源角度来具体分析，又可分为政治环境、经济环境、信息资源环境等。如图（2）这两种角度的划分是彼此融合的。从图（2）的隶属关系中可以很清楚地看出。

2  从地理空间的角度分析信息政策环境大致可分为4个层次（如图1）分别是超环境、国际环境、本国环境和信息事业或信息系统的内部环境；从对信息政策产生作用的发生源角度来具体分析，又可分为政治环境、经济环境、信息资源环境等（如图2），这两种角度的划分是彼此融合的，从图2的隶属关系中可以很清楚地看出。

2.1从地理空间的角度分析信息政策环境

（1）超环境。即不可抗拒的环境力，如星际外来因素、地球灾害等。一般情况下，它可以理解成一种自然环境特征。我们知道，自然条件一般是较难改变或者无法改变的：而且像星际外来因素、地球灾害这样的不可抗拒的超环境力应该也是鲜有发生的。也就是说，超环境力对信息政策的影响几乎是微乎其微的。如果我们预测到即将发生，或者已经遭遇不可抗拒的环境力时， 我们的政府机关、社会组织等都会制订一些特定的信息政策，以防止或减小不必要的灾害，将国家和人民的损失降到最低限度。

（2）国际环境。它包括国际组织与有关条约规定、国际关系、全球信息差距、国际技术贸易与跨国数据流、国外信息政策发展状况等。这是政策环境中的国际背景"。随着信息社会的不断发展，信息交流早已跨越国界而成为一个全球性的问题，各国也都开始意识到信息的跨国流动对它们的经济、政治利益所产生的重大影响，并且纷纷制订了包括国内和国际两个方面的信息政策。我国的信息政策建设一直比较薄弱，进展迟缓，在上世纪80 年代之前还局限于对科技情报政策的研究，并且研究分散层次较低。 至20世纪80年代之后， 信息政策在国外也成了研究热点。 许多重要的研究报告，如美国1976年的《洛克菲勒报告》， 法国1978年的《诺拉、孟克报告》，以及联合国科教文组织出版的著作《信息政策目标》、《国家信息政策》、《国家信息政策指南一范围、制订与实施》等等，经国内研究人员翻译、评价、、比较和总结，促使我国对信息政策的研究从科技情报政策扩展到社科信息政策、信息产业政策、信息经济学政策的研究等领域，从而在理论上完善了我国信息政策的建设。另一方面，我国在实践中也积极接受新思潮，逐步以一种自觉的全球眼光，关注一些在信息政策建设方面成绩突出的国家，（包括像美国、日本这样的发达国家和巴西、新加坡等发展中国家）。通过进行国别比较、以及发展中国家与发达国家，甚至东方与西方的比较，使我们了解了世界态势，克服了孤立、狭隘的研究本国或局部地区信息政策的不良倾向，并极大地指导了我国信息政策的实践" 但是，需要注意的是，我们在学习和研究信息政策发展的国际经验时，一定要做到借鉴经验与我国实践紧密结合，制订出体现中国特色的信息政策，这样，我国的信息政策研究和实践才能取得突破性的进展。

（3）本国环境。包含了政治、经济、科技、文化、管理体制、信息化程度，以及有关的政策与法律等。这是影响信息政策的国内环境，几乎囊括了社会的方方面面。信息政策与社会各领域既相互联系又相互影响，既相互制约又相互促进。一方面是信息政策对社会的作用，信息政策为人类社会的发展演化提供了基础动力，对社会进步具有重大的推动作用。另一方面是社会对信息政策的反作用，信息政策的发展总是受一定社会发展水平的制约，在不同的社会历史发展阶段都必须要有与之相适应的信息政策。这些影响信息政策的社会方方面面也可以被视为对信息政策产生作用的各种发生源，所以，有关政治、经济等方面对信息政策的具体影响，将在后面详细陈述

（4）系统内部环境。包括各种信息资源（包括人、设备、信息源等），结构、运行模式，信息基础设施的状况，社会信息能力等。这些信息系统内部所涵盖的环境因素，应该可视为信息领域国情的一种展现，是对信息政策产生影响最直接的因素，信息系统所搜集和处理的信息是制订信息政策的重要依据和先决条件：同时，信息政策的发展也影响着信息系统内部各因素的完善。譬如，我国在信息政策的建设上因为一直停滞不前，发展也不全面，在很大程度上阻碍了全国信息事业的发展。从其他先进国家的有利经验中，也表明了信息事业的蓬勃发展应逐步走上政策管理的轨道。只有使政策逐步完善化，才能加快信息化建设的步伐。有关信息政策与信息系统内部因素的相互影响将在后面的陈述中有详细的说明。

2.2从对信息政策产生作用的发生源角度分析信息政策环境

（1）政治环境。笔者主要是围绕信息工作的管理体制和组织结构环境来谈。研究管理体制是解决信息政策发展的通畅问题，它关系到信息政策的制订和执行状况。一般认为，世界上主要有两种典型的信息工作管理体制模式，即集中型和分散型，但后来又陆续出现了集中与分散并存，分散向集中过渡等新的模式。美国是分散型模式的代表，执行的是灵活、分散的情报政策。这种政策由于是按社会需求自发地进行协调，重视经济效益，情报系统效率高，而受美国政府推崇。然而，在长期的工作实践之后，美国政府逐渐感觉，这种分散型模式缺乏统筹安排和全面规划，导致各地自行其是，存在很大的盲目性，不利于信息政策工作的开展。受前苏联科技情报所这个大型集中化机构的影响，美国政府中开始有人主张集中。从1958~1977年， 美国政府组织了16项科技情报政策的专题研究，这些研究报告中，虽然大多仍赞同实行分散的情报体制，但共同的趋向是要求政府加强情报工作的组织协调功能。很显然， 将这两种模式巧妙地结合使用，加快了美国信息政策发展的步伐。

（2）经济环境。主要是指国家经济实力、经济发展状况等。在如今这样一个信息商品化时代，经济实力无疑是信息事业发展的物质基础，制约了对国家信息系统的支持。 这使得我们在研究信息政策时，不得不考虑到一些经济问题，如信息经营市场的结构，信息的估价和征税以及本国信息产业的发展等。 与此同时，各国都在研究和制订发展信息产业的政策，如信息产业扶持政策，在税收、投资等方面给予优惠、鼓励信息投资，促进信息商品产业化；信息市场管理政策，通过正确的信息政策引导，调控信息市场，促进信息市场的健康发展；信息商品价格政策，研究制订合适的信息商品和信息服务的价格，调动信息工作人员和用户的积极性，繁荣信息市场，如此等等。既促进和规范了信息产业发展的政策体系，又在一定程度上保障了我们信息产业乃至整个国民经济更健康。稳步地发展。

（3）人文环境。这里所要谈的人文环境主要是侧重于信息意识和信息理论方面。仅以美国与我国做比较，美国是世界上最大的信息资源拥有国，它对信息政策非常重视。据统计，在1977~1990 年期间，美国政府就制定了300余项有关信息政策的公共法律，此外，许多授权或拨款议案中也有大量的指导信息政策活动的条款。 进入20世纪90年代以后，美国制定了许多更为完善和具体的信息政策，如克林顿于1993年制定和颁布了一项宏伟的《美国国家信息基础设施：行动计划》（NII）。在美国，人们对信息的作用有着较高的认识，有关信息政策的研究和咨询也十分广泛和活跃，产生了大量的研究文献和报告，为信息政策创造了良好的理论条件。而在我国，人们对信息的认识比较晚，国家对公民信息素质的培养上也存在着力度不够，此外，理论层次也很落后，研究分散、层次低，这些明显的不足都导致了我国在信息政策的研究和实践中与美国以及其他进步国家之间巨大的差距。

（4）技术环境。 科技发展，特别是新技术革命的巨大成果，为我们信息政策的发展创造了一个日新月异的技术环境。美国信息政策专家V.卢森堡曾指出:“新兴技术的发展使信息领域制订合理政策的需要更加紧迫了。”的确，信息技术虽然是一种威力无比的工具，同时又会引起麻烦、冲突和新问题。对于信息政策来讲，信息技术导致的政策需要是强烈的和多方面的，这样使得我们在制订信息政策时所需要考虑的因素，已远远超出了纯技术的范围。D.J.希尔曼在《现代信息与通讯技术的决策》一文中也分析了信息时代的兴起和所面临的一系列政策问题，预测了由于信息技术的发展而产生的信息产品和服务，以及可能产生的法制和制度的变革。比如，信息技术已经完全突破了传统的信息获取方式，轻而易举的复制、套录等技术手段，带来了大规模的侵权事件和令人震惊的纠纷，也使得版权保护、信息安全等相关的政策和法令不断地修订和完善；此外，信息政策和法制的完善对信息技术的应用和发展具有推动力，很多国家政府都提出了一些促进先进信息技术发展和应用的政策措施。如我国的“863”计划、《全国科技发展“十五”计划和2020年远景目标》等都是体现了一定历史时期内技术特点的信息政策。

（5）政策环境。包括国家有关的经济政策、科技政策和社会政策，以及信息法律等。如我国对外开放的经济政策、国际合作的科技政策、著作权法、专利法等都是影响信息政策的相关政策和法律。特别是信息法律与信息政策有着极为密切的关系，信息政策是信息立法的重要基础，信息立法是保障信息政策得以贯彻和实施的重要法律手段。信息立法问题， 是近年来信息政策研究中的热点，通过加强信息立法工作，用一些法律程序对各项信息政策予以确立，使信息政策更加规范化，并具有约束力。

（6）信息资源环境。对于整个社会和国家而言，信息资源应该不仅仅局限于信息本身，它包括信息技术中的硬件和软件；具有与信息相关技能的人才，如信息管理人员、系统分析人员；信息机构，如图书馆、通信中心和信息中心等。各国在建设国家信息基础设施和加强信息资源管理的过程中，为了促进信息基础设施技术的不断进步，并且使信息基础设施得到安全保护，以及保障信息资源管理工作更加有序、高效地开展，制订了大量相应的信息政策，如计算机信息网络国际联网管理的若干规定，计算机病毒防治管理的有关规定，信息资源采集、传播、利用等方面的政策，信息人才政策等等，促进了信息领域与信息政策体系同步健康发展。

（7）信息能力环境。即信息服务、信息利用和信息需求满足的水平和程度等，也是社会的信息能力状况的反映。一个国家的社会信息能力，是指其生产、处理、传播、供给和利用信息的综合能力，它属于社会生产力范畴，是综合国力的重要组成部分，是影响信息政策的重要因素。特别是伴随信息社会的到来，清楚社会的信息能力状况，比如分析社会信息满足与社会信息需求之间的差距，有助于我们确立信息政策的政策需求和政策重点；而信息政策作为各国推行信息管理的一个重要手段，也是信息资源管理中不可分割的组成部分，信息政策的研究、制订和实施势必促进社会信息能力的全面提高。

3 结语

综观上述分析，对信息政策发生作用的这些环境因素，既有正面的，也有负面的影响，而且信息政策与环境之间是相互影响，彼此促进的。不仅经济的发展，社会的进步，信息人员素质的不断提高等等会为信息政策提供一个良好的建设环境，而且信息政策本身也是促进社会各个领域、各个系统健康发展的一种环境因素。

笔者认为，信息政策与环境因素要取得突破性发展，在对信息政策环境进行分析之余还需要加强信息政策环境的理论研究和方法研究。在学术界，有关信息政策环境的研究几乎是微乎其微。对此，应该加强重视，而且需要系统的理论研究，这也是强化信息政策薄弱环节，使信息政策得到全面研究的一种体现。另外，还需要加强信息政策环境分析的方法论建设，为信息政策环境的研究提供方法指导。比如，我们可以采用调查分析、统计归纳、数据支持等相关分析方法，判断出环境因子对信息政策的相关影响程度，其结论对分析国家信息政策的很多方面都是很有启发的。

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