汪银霞

华中师范大学信息管理系

政府信息资源的开发对于公众和政府本身而言都是极为重要的，本文分析了政府信息资源开发的现状和弊病，提出了开发政府信息资源的新策略。在信息革命的浪潮汹涌澎湃的今天，信息之于人类，已如水和空气般至关重要，成为人们生存和发展不可或缺的基本资源。政府是最大的信息收集者，因为其实施管理的过程就是信息的收集、整理、加工，并据此做出决策的过程，其职能的有效履行有赖于大量收集的全面而准确的信息。同时，政府又是最大的信息产生者，其颁布的法律、法令、法规、政策、条例、办法，以及针对诸多具体问题做出的裁定等，均为其治理过程中产生的信息^{[ 1 ]} 。政府信息涉及立法、司法、行政等各领域，覆盖社会政治经济、文化、法律、军事、科技等各个方面，其内容全面而准确，是具有战略、社会、商业等多重价值的重要社会资源。政府信息资源是国家机关( 尤指政府机构) 为履行职责而收集、整理、加工、利用、产生、保存、处理的信息^{[ 1 ]} 。它不仅向公众提供政府、社会和经济的过去、现在与未来的情况，而且也是政府进行日常管理的基本工具。政府信息资源的开发和利用对于公众和政府本身而言都是极为重要的，它不同程度上影响着公众的生活和自我发展，影响着各类机关、单位的效率和企业、社会团体的利益。开发政府信息，让公众了解、获取并依法利用政府信息，不仅可以保障公民的知情权，满足社会各界对政府信息的需求，实现政府信息资源的共享， 而且有利于公众对政府行为的监督，增加权力行使过程中的透明度，有效遏制腐败。

一、政府信息资源开发现状

改革开放以来，我国政府信息资源的开发和利用有了相当程度的进展，已形成了一定的规模。但信息资源的利用率不高， 其具体体现为以下“ 四多四少”：常规方式多，电子方式少；原始信息多，加工整理的少，数据库化的更少；孤立、分散的多，联网、可共享的少；属政府部门自我服务的多，可商用服务的少。

１．政府信息资源开发内容滞后

政府信息资源开发利用是电子政务的基础， 政府信息资源开发利用对电子政务具有重大作用， 政府信息资源开发利用的程度决定了电子政务发展阶段。电子政府作为未来政府的一种发展趋势，信息资源开发利用的技术是手段，服务是根本，完备的信息资源是保证。目前，政府在信息资源的开发利用方面严重滞后， 信息采集环节薄弱，部门之间信息资源共享不足，封锁严重，信息资源社会化利用有限。这对政府信息资源的有效利用、市场价值的实现，以及发挥其优化资源配置及增值的功用等方面都将产生重大而深远的影响。

2. 政府信息资源开发深度不够

要使政府信息资源发挥最大作用，必须重视政府信息资源的深度开发和利用。目前我国政府信息资源数字化工作严重滞后，专业数据库相当欠缺，且数据标准不一致，政府已开发出的信息数据库利用率不高，公众的信息需求同时也得不到满足。政府网站服务功能最有价值的体现是向社会提供深层次的资料型信息与数据库服务，而这恰恰是我国政府网站最薄弱的地方。政府网站要担当信息中介的作用，特别需要担当信息组织者的作用，以向公众提供集成信息为目的，在数据库的开发与建设中发挥指导和控制作用。

3. 政府信息资源开发资金不足

信息资源开发利用是信息基础设施投资增值的最大引擎, 是国民经济信息化的核心。从国外信息化进程的成功经验看, 在信息资源开发利用上，往往是3分技术, 7 分设备, 1 2 分的信息资源。目前我国对政府信息基础设施的硬件方面投入很大, 发展速度也比较快。在“九五”期间, 全国邮电投资规模达到6 3 2 9亿元, 建成以光缆为主, 微波、卫星综合利用, 固定电话、移动通讯、数据通讯、多媒体通讯多网并存, 覆盖全国城乡, 通达世界, 大容量、高速率, 安全可靠的电信网。但对软件和信息资源开发利用的投入只有1 5 亿元左右。对政府信息资源开发利用资金投入不足导致国家的巨大硬件投资效益锐减。

4. 政府信息资源开发主体单一

目前，政府是政府信息资源开发的惟一主体。虽然政府也设立了许多中介机构，但是由于这些机构是由政府设立的， 仍然执行着政府行政职能的一部分，还未成为严格意义上的市场经济体制中的信息服务机构。这些中介机构的信息意识、服务功能、服务水平都非常欠缺，很不适应市场经济体制。而且中介机构发展不平衡，发育不健全，其信息资源不能综合开发利用，信息服务功能较弱，无法起到在较完善的市场经济体制中所起的作用。针对上述问题，我们必须做好政府信息资源的深度和广度开发利用工作，对政府信息进行组织、筛选、分析、综合，建立和发展经济、贸易、工商管理、科技、环境、社会保障与福利、新闻出版等政府部门主导的公用电子资料库，扩大政府信息资源的交换与流通，实现政府信息资源的高度共享；同时允许商业性机构参与到政府信息资源开发的工作中来，以此形成一种竞争机制，旨在促进政府信息资源的有效开发。

二、政府信息资源开发策略

１．贯彻便民原则

开发政府信息资源是一项以政府信息为纽带，实现政府工作与公众利益有机联系的具有深远意义的行政制度。在政府信息资源开发过程当中贯彻便民原则，就是要求政府部门站在公众的角度看问题，尽可能地开发出能够为公众生活、学习、工作提供必要的帮助与指导的信息资源，使公众能够及时、方便、有效地获取政府信息。首先，便民原则是“执政为民”在政府信息资源开发过程中的具体体现。党的十六届三中全会提出了科学发展观，“其核心在于坚持以人为本，深化对社会主义市场经济条件下人的本性的认识，使最广大人民成为经济社会发展的主体和动力， 把关心人、尊重人、解放人、发展人作为经济社会发展的目的”^{[ 2 ]} ，这就要求政府在各项制度建设中，要以满足人民的需要为出发点。在政府信息资源开发制度建设当中，必须克服以上级为中心、以表面政绩为目标的错误行政观念，树立以群众为中心的正确的行政观念。只有这样，政府信息开发制度才能落到实处， 才能使人民群众在制度的实施中真正获得利益。政府信息资源开发如不确立便民原则， 人民群众获取政府信息就会遇到很多困难，使政府信息难以为社会所利用，也就无法达到解放人、发展人的经济社会发展目的。其次， 便民原则是提高政府信息资源利用率的有效途径。在开发信息资源时，政府要考虑有哪些需求者，要考虑需求者的利益，集中需求者最多的需求意向，把握市场机遇，提高开发效率，开发出适销对路的信息产品。只有这样的产品，利用率才高。政府信息资源的利用率是任何一个国家的政府都必须关注的事情。因为政府信息资源开发涉及到政府信息的收集、整理、发布等工作，这些工作的落实是需要大量的政府支出才能保证的。确立便民原则，明确政府机关有帮助、指导公众获取政府信息的义务， 开发与公众切身利益相关的信息， 为其带来实惠和方便，从而避免政府把大量资金浪费在“形象工程”上。

2．打破行政垄断

我国的政府信息服务体系产生于计划经济时期， 其主要职能是自我服务、内部使用，政府部门利用其特殊的信息权利无偿获取的信息大多是为上级政府决策用的，只有极少部分公开。由于政府是信息资源的唯一提供者，具有绝对垄断地位，缺少竞争的压力，缺少进行信息产品创新的动机。这样不仅容易产生信息资源数量少、信息质量差、服务质量低、内部管理效率低等显见的垄断弊端，而且还容易引发腐败现象。获取信息成为一种特权，不法官员可以把公共信息化为私有， 用以作为寻租的工具。如此他们不但可以利用这种不透明的制度牟取私利愚弄公众， 也可以利用它来蒙骗上级行政机关。近年来许多贪赃枉法的官员利用舆论钳制，一手遮天，欺压群众、作威作福的案件长期不能得到揭露，实在足以使人触目惊心。党的十六届四中全会提出了要构建和谐社会的目标， 社会主义和谐社会应当是充满创造活力的社会。这就需要政府最广泛最充分地调动一切积极因素，要从政策上促进、从制度上保障整个社会的创造活力。只有遏制了腐败，才能确保社会的健康，才能调动各方面的积极性，才能使整个社会充满创造活力。

3. 引入竞争机制

按照经济学的观点，垄断导致资源的低效配置。引入竞争是破除垄断的根本办法，只要有了竞争，效率就会提高，服务就会改善。竞争机制是市场机制的核心，是市场经济的生命，它有利于刺激经济活力，提高资源配置效率，促进经济增长和经济实力的增强^{[ 3 ]} 。首先，在政府信息资源开发体制中引入竞争机制，是一个接受社会监督、促进政府廉政、促进企业与政府合作的重要手段。政府管理的社会公共信息具有综合性、权威性和连续性等优点，具有潜在的商业价值，以市场机制来开发利用这些资源，对于网络环境下政府、社会和企业都是有意义和价值的。其次，在社会主义市场经济条件下， 市场经济是竞争与合作兼容的经济，竞争与合作相互依存，实现资源在各竞争者之间的最佳配置，减少社会资源的巨大浪费，保证经济的长期健康发展。建立政府与企业某种形式的伙伴关系有可能使双方都从中受益，形成双赢机制。政府利用自己的信息资源优势，与有关信息企业合作开发公共信息，政府以信息资源作为投入，合作进行信息的社会化有偿服务。将信息资源作为投资，有利于盘活庞大的社会公共信息资源库，拉动一个巨大的信息消费市场。广州市天河区政府呼叫中心的建设就是外包给一家民营企业，政府重点提供信息，加强监管，而不是全部自己包办，体现了“政府主导与市场参与相结合”的改革思路^{[ 4 ]} 。再次，信息资源市场化可以破除政府信息资源的人为限制和封锁。各行政部门虽然都拥有局部的信息资源优势，但无法满足市场高质量信息服务的需求。为解决这一问题，可以采用股份合作制，用利益共享、风险共担的方法来解决人为的限制和封锁问题；另外，双方只出可以重新搭配的信息资源，合作开发新的网络信息产品，使其与各自原有的信息产品和市场层面不发生冲突。最后，可以利用市场机制来积极推动政府信息资源开发的广度和深度。在推进政府信息资源开发的广度方面，可以保障公众通过互联网或其他电子媒体获取需要的政府信息；在推进政府信息资源开发的深度方面，可以保障信息的质量，并允许公众自己对数据进行分析和加工。

4. 构建商业数据库

在以知识产业为立国之本的各个国家，信息公开不单单是指政府信息的公开，而且还包括了另一层意思，即将政府开发的数量庞大的信息建成数据库，灵活运用于知识产业的发展^{[ 5 ]} 。在构筑信息数据库的过程中， 有很多大学、企业和非营利性组织等部门参与其中。如通过政府提供资金，由大学和研究机关开展实际研究工作，致力于教育数据库的构建， 致力于人才数据库的构建等等。对知识产业起推动作用的数据包括各行政部门和各研究机构积累的庞大信息、地图和立体图像信息等等，将这样的信息制成数据库，将有助于信息的甄选、分析和加工。政府完全可以凭信息数据库和互联网络强大的技术支持，为公众提供有关政治、经济、文化、科技等一切公共领域的过去、现在与将来的知识和信息，提高这些信息的共享度和利用率。而民营企业则可以凭借自身先进的管理方法和技术优势，对政府在网上公开的数据库进行深层次的加工，以实现政府信息资源价值的最大化。

三、结束语

不久前的中央经济工作会议再次把“以人为本，努力构建社会主义和谐社会”作为新一年工作的一个重点。这是一个顺民意、得民心的重大决策。从政府来讲，要在构建和谐社会中起主导作用，更要充分发挥各类非政府组织特别是民营企业在构建和谐社会中的作用。因此，在政府信息资源的开发中，政府的角色是准确地提出对信息资源开发的要求，实现对信息化的有效管理，信息开发的任务应该留给企业去做。在我国信息化建设已有了一定基础和社会主义市场经济体制逐步完善的条件下, 应充分重视和发挥市场的基础性作用, 确立企业在工业化、信息化过程中的主体地位, 以市场需求来引导政府资源的流动和配置。这将极大地促进政府职能的转变， 管理观念和理念的创新，形成方便快捷的信息流通、廉洁高效的政府运作、可靠优质的全程服务的阳光政府形象。因此，政府的管理体制只有更好地适应市场经济，建立合理的竞争机制，提高服务水平，向管理要效益，才能保持政府的竞争能力，才能真正实现全民利益的最大化，最终实现国家利益最大化，从而提高国民经济的整体竞争力。

参考文献：

1 黄梓良. 美国电子政府的政府信息公开服务.情报杂志，2003(3):96 ～9 7

2 http://www.people.com.cn/GB/jingji/2340624.html

3 赵琳. 正确认识竞争政策 彻底整顿市场秩序. 商业研究，2001(9):42 ～4 3

4 http://www.ccw.com.cn/cio/solution/htm2003/20030110_11FEA.asp