陈　蕾

【原文出处】专题研究福建行政学院福建经济管理干部学院学报

【原刊期号】200303

【原刊页号】17~21

【中文摘要】通过运用新制度经济学中的“委托—代理”理论分析国有商业银行中行长与政府、上级行长与下级行长之间的“委托─代理”行为,指出在单一的国家所有权结构体制下,委托人虚位导致约束软化,信息不对称导致道德风险行为,代理人利益最大化产生“内部人控制”现象,最终导致国有资产严重流失,因此,以产权改革为核心的国有商业银行全方位改革迫在眉睫。　　

【关 键 词】国有商业银行;委托人;代理人

【 正  文 】

当前,国有商业银行面临的诸多问题,使其陷入“体制困境”,笔者认为,这是由于国有银行的单一产权制度造成的。单一国家所有权结构,不可避免地带来“委托—代理”链条加长,导致激励约束机制功能弱化:全体人民将共同拥有的生产资料委托国家进行管理,国家面对国有银行巨大的金融资产,必须通过国有银行进行管理,而国有银行实行的是一级法人制下的授权制度(即代理制度)。

本文试图通过新制度经济学的“委托—代理”理论来分析政府与行长、上级行长与下级行长之间的委托—代理行为,从而说明单一的国家所有权扭曲了正常的“委托─代理”关系,导致国有商业银行的经营效率低,金融风险居高不下。

一、“委托—代理”理论及分析前提

“委托—代理”理论,即所谓的契约理论已经成为现代制度经济学的一个重要分支。代理理论所研究的代理关系是指一个或多个行为主体根据一种显明或隐含的契约,指定、雇佣另一些行为主体为其服务,同时授予后者一定的决策权利,此外,根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人,被授权者就是代理人。因信息不对称而引起的委托人和代理人利益的偏离和冲突,就是所谓的“委托—代理”问题(ＫｅｎｎｅｔｈＡｒｒｏｗ)。它包括隐蔽信息问题(即所谓“逆向选择”问题,Ａｄ ｖｅｒｓｅＳｅｌｅｃｔｉｏｎ)和隐蔽行为问题(即所谓“道德风险”问题,ＭｏｒａｌＨａｚａｒｄ)。隐蔽信息问题是指在信息不对称的情况下,代理人借委托人观察监督困难而采取不利于委托人的行为;隐蔽行为问题是指签约后,由于委托人无法准确地观察或臆测到代理人的行为,致使代理人在最大限度地增进自身效用的同时作出不利于委托人的决定。

本文对国有商业银行“委托—代理”关系的经济学分析借助了新制度经济学派在制度分析中的如下两大基本假设:

1 经济人行为的有限理性(ＢｏｕｎｄｅｄＲａｔｉｏｎａｌｉ ｔｙ)。诺思认为:“人们处理信息的思维能力是有限的。”同时外部环境又具有不确定性和复杂性。当复杂性和不确定性的环境与受限制的人类自身理性能力相结合时,有限理性的假设前提便显得意义重大。人们设计和建立制度、创新制度,就是因为有限的理性。制度完善和创新的本质是为了减少不确定性和信息的不对称程度,弥补因人们的理性不足而给有效选择带来的困难。

2 机会主义行为倾向(Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｓｍ)。威廉姆森认为,机会主义倾向是指人们借助于不正当手段谋取自身利益的行为倾向。虽然不是所有的人在所有的时间或所有的场合都以机会主义方式行事,但总有那么一些人在某些时候或场合采用这种行为方式。它分为事先的机会主义和事后的机会主义。事先机会主义是指交易一方对另一方隐瞒真实情况,让另一方多承担风险以谋取利益。事后机会主义是指交易双方达成契约后,交易一方为履行契约中的承诺,将损失推给另一方的行为。

二、国有商业银行“委托—代理”关系分析

在国有独资的产权框架下,银行的所有者和银行的实际经营者双方在利益本位、信息支配以及所负责任上存在很大的不对称。当两者之间缺乏一个健全的监管合同框架时,管理人员的自利动机将驱使银行从事一些高风险、高收益的信贷活动,从而无形之中增加了银行经营风险。

康芒斯根据交易即所有权或合法控制权的转移这一核心,将交易分为3种不同的类型[3]。银行体系的运行也可对应归纳出3种不同类型的交易:一是买卖资金使用权的交易,这是法律上平等的、具有竞争性的市场交易,价格由买卖双方竞争决定。具体有资金借贷、对外投资等银行与银行之外的经济主体之间的经营活动(限于篇幅本文不论述)。二是法律上不平等的上下级交易,没有竞争性,是逐级传递的。具体有“总行—分行—二级分行—支行”这样一种路径。在本文中,以上级银行与下级银行之间的交易来反映。三是具有较高权威的政府对国有银行的政策颁布、指标要求等。国有商业银行最终出资者是国家,因此,国家管理银行的意图可通过国有商业银行自上而下地传达。在本文中抽象为政府与国有商业银行之间的交易。

1 上级银行与下级银行之间的“委托—代理”关系分析。我国国有商业银行之上级银行与下级银行的“委托—代理”关系是一种多层次的行政管理体制。表现为:总行—省分行—地区分行—县支行(办事处)—分理处—储蓄所。[4]过长的传导链条导致约束激励机制逐渐递减,信息不对称的程度加剧。各基层分支行的内部人控制趋势也必然越来越明显,只顾自己和职工眼前的利益,而不顾总行整体利益和长远利益。银行的“内部人控制”意味着经营者的权力在银行内缺乏制衡,在银行外缺乏约束,可任意支配财产。表面统一的国有商业银行实际上分支机构中出现了准法人的地位,私自设立信托公司、自办公司等。另外,分支行与当地政府关系密切,在“鼓励为地方经济多作贡献”的口号下,地方政府分支行共谋,使总行更加有“天高皇帝远”的感觉。现运用内部人控制利益最大化模型对基层银的内部人控制行为进行分析。基层银行的内部人控制利益最大化行为可用种典型的模型描述:[5]一是外部收益内化;二是部成本外溢。借助新古典厂商行为模型[6],建立基层银行内部人控制利益最大化模型为:

Ｉ:内部人收益;ａ:内部人对利润的分享系数;ｂ:成本的侵蚀系数;ｒ:关系贷款的寻租系数;Ｐ:净利润;Ｃ:成本;Ｎ:内部人发放的关系贷款或投资自办实体所用资金。

当ａ=1,ｂ=ｒ=0时,内部人控制利益与基层银行利润最大的目标一致,为完全厂商行为。

 (1)外部收益内化模型。当ａ对于内部人控制决策者来说很不确定或很小,远小于ｂ和ｒ时,外部收益内化行为便产生了。其含义是:内部人获得的利润分成比例随意性很大或分成很小。这时内部人就会改变经营宗旨(利润最大化目标),扩大成本,提高侵蚀系数ｂ和寻租系数ｒ,将本来不属于内部人的利益内化为内部人利益,如:多发奖金、津贴以及提高福利使职工的现金收入和实物收入最大化;公款吃喝玩乐,提高分支行总的消费;高息揽存,发放关系贷款,获得租金;转移收入或从事帐外经营;等等。上述行为使基层银行的利润被侵蚀,收入流失。在内部人的剩余索取权不明确或很小,又缺乏约束时,扩张成本是内部人获利的根本方式。

 (2)内部成本外溢模型。当ａ比较确定,且ａ远大于ｂ和ｒ,ｂ→0,ｒ→0时,就会产生内部成本外溢。其含义是:内部人从利润分成中享受的收益较大,并具有确定性。内部人收益最大化主要取决于利润。这时为了扩大内部人利益,就会尽一切力量实现利润最大化。剔除总成本在总收益中的比重,使成本外溢,或将内部人的范围缩小到内部核心层———决策层。表现为:压低员工工资、福利,把福利、消费集中到核心层;不提或少提折旧和呆、坏帐准备金,少提当年应付利息;隐瞒不良资产;等等。实际上,外部收益内化与内部成本外溢常常是混杂在一起的。基层银行少记或多记成本是有限度的。为了扩大自身的利益,最优选择便是千方百计扩大银行的资产负债规模。这样既可表现政绩又可更多地在成本上做文章。无论如何,这种内部人控制的行为都导致了国有资产的不断侵蚀和流失。

 2 政府与国有商业银行的“委托—代理”关系分析。政府与国有商业银行的“委托—代理”关系是建立在行政授权而不是资本授权的基础上的。银行在人事上受行政任命,在业务上受政策左右,不能完全按商业化原则进行运作。

 政府作为银行所有权的主体和外部出资人,希望国有商业银行能按国家利益最大化目标进行良好运作。但是这种行政式的“委托—代理”关系,不仅使银行业务经营缺乏透明度,经营绩效难以用利润标准进行考核,而且银行经营权力和责任难以在政府和银行间进行明确界定。表现为:一方面,银行经营的自主权受到政府所有者的抑制,不能进行彻底的商业化经营。政府的职能以管理经济为主,由此使银行在开拓自身业务中不能不依赖地方政府,并受其支持地方经济发展目标的限制。比如目前较优质的贷款业务是修建高速公路、旧城改造等基础设施建设贷款,这些贷款项目的取得往往不是通过投标等市场运作的方式,而是政府协调等行政方式。所以国有商业银行(主要是分支机构)要取得这些高效低风险的优质业务必然仰仗政府。这样就不得不听命于政府,反过来政府有困难要银行解决,银行当然无法推卸,这种困难大多是对亏损企业发放贷款。另一方面,银行经营不必考虑风险,而将损失统统归于政府。由于对亏损企业提供大量支持,那些贷款收不回来是明显的事。银行就利用亏损企业“搭便车”,以准法人的身份从事经营,遇到亏损则全部推给政府。

 在这种产权安排与治理结构下,政府对银行的有效控制手段主要是行使对银行行长的任免权。但是,政府作为国家政权主体同时又作为银行产权主体,其利益目标与银行的利益目标不仅会有差距,而且必然会出现矛盾。常常为了顾全社会宏观利益,而忽视了银行利益,并且使银行目标多元化、非理性化。所以,政府对银行行长的评价标准不完全是银行的经营绩效,对行长的激励与控制也不完全是经济性的措施。

 银行行长作为代理人,对银行经营成果不拥有所有权,干好干坏不与个人利益挂钩,不会因经营失败而损害个人事业的前途,也不会因为干好了而增加自己的收入。银行的管理者在行政提拔、工作业绩甚至货币收入方面都不以利润为标准的条件下,管理者与职工合谋侵蚀所有者利益就成为自然而然和顺理成章的事情。1985年以后,大量放权使国有商业银行有了越来越多的控制权,让利本身也使国有银行实际上参与了剩余索取权的分配和使用。在随后的改革中,这种内部产权制度的调整具有路径依赖性质。在政府对银行“无权可放,无利可让”的情况下,路径依赖的惯性使银行过分追逐自身利益,国家或政府的剩余索取权受到严重的侵蚀。

 在不同的转轨经济中,内部人控制的规模与程度有所不同。但如果内部人控制得不到有效控制,则不仅出资者的利益有被架空的危险,而且总行的经营方针战略在整个系统尤其是基层行得不到有效的贯彻,国有商业银行的运行呈现出非理性。牺牲信贷资金的流动性和安全性,盲目追求资金数量的增加,使得存款规模、贷款规模与经营费用一起扩张。　　

三、国有商业银行“委托─代理关系存在的问题

根据第二部分的分析,可以就我国国有商业银行的“委托—代理”关系总结出存在的几个问题。

1 委托人虚位或缺失。国有商业银行的出资者是明确的,但委托者却不明确。政府作为国家的代表,可以代表国有资本行使委托人的权利。但政府有中央政府和地方政府,各级政府又分为不同的部门,因此,没有能够代表出资者独立经济利益的单一委托人。各级政府和各个政府部门对国有商业银行的利益要求是不一致和多元化的,委托人的职能就不可避免地被虚化了。委托人的虚位或缺失,导致各级政府部门,特别是当地政府首脑部门可以对银行发号施令。银行面临着来自各方面的干预力量,使得其努力程度与经营成果之间的关系模糊不清。因自身因素造成的损失也随意推卸,则有效的激励约束机制无法建立;委托人地位不明确,则监督、管理者的地位也不明确。国有企业和国有商业银行的资产都属于国家所有,此时,这种资产就成为了一种“公共物品”,那么,企业、银行均有可能想“搭便车”来分一杯羹,两者更多地考虑自身的私利,而忽略了对这种“公共物品”的保护,反而以侵蚀代替。

2 代理人的约束软化。首先,在国家所有的产权结构下,委托人地位缺失,没有激励机制去设计有效的约束机制。其次,代理人为国有商业银行,具体到银行的管理者。现今,银行中的管理者保留了极其浓厚的行政色彩,升迁与业务上的努力无关,在这种情况下,约束软化,机会主义倾向加强,道德风险与逆向选择便随之而来。代理人利用信息优势损害委托人的利益。

3 “委托—代理”链条过长。生产资料最初的所有者是全体人民,但人民群众之间的利益是多元的、矛盾的,无法亲自管理这些资产,只能通过国家政府来组织、行使财产的所有权。政府又委托国有银行进行管理。行长通过授权制一级一级往下传递,授权、转授权、再授权,于是就形成了“人民群众—政府—总行—分行—二级分行—支行—办事处—储蓄所”的“委托—代理”链条。目前,单一国有的产权使委托人职能虚化,所以无法对作为代理人的各级银行机构进行监督,并形成有效约束。同时,过长的链条,使委托人和代理人的信息不对称,信息传递迟缓、扭曲,监督效率低下。委托人和代理人之间未能形成有效、合理的激励和制约机制。

4 内部人控制明显。我国国有企业的治理结构可以概括为行政干预下的内部人控制。[7]内部人所拥有的绝对的信息优势,必然有利于企业经营绩效的改善与提高,但在缺乏外部出资人监督、管理的情况下,内部人由于机会主义倾向,为己牟利,造成资产的流失,出资人的利益被侵蚀。存在于国有企业的“内部人控制”现象同样存在于我国商业银行特别是国有商业银行,去年曝光的“中行”事件很说明问题。①业界人士一针见血地指出,中国金融业的规范,目前更大程度上仍然依赖高层官员的自律而不是制度的制衡。此次“中行事件”充分暴露了国有商业银行治理结构中存在的深层次问题,即行政管理色彩较重、缺乏透明度及有效的内部控制和风险管理机制。在产权关系界定不清晰,责、权、利关系没有明确定位的状态下,内部人通过成本外溢和收益内化的途径使银行利益、国家利益、人民利益被侵蚀。　　　

四、改善国有商业银行“委托─代理关系的若干建议

1 进行产权结构改革。明确委托人地位,进行产权改革,形成合理的银行治理结构是国有商业银行制度创新的关键所在。现实举措包括:

第一 政府部门作为国有银行的单一所有者是不适当的。因为它的行政主体身份决定其往往把社会效益目标放在首位,从而侵蚀了国有商业银行的经济效益,有必要构建一个真正独立于政府部门的国有产权代表。

第二,通过增加国有商业银行的所有者个数、所有者范围,使国有经济、非国有经济资本进入国有商业银行。在国有商业银行现有的所有制结构中引入国有企业、基金组织、民营企业、其他商业银行和非银行金融机构的资本投资,形成多元化的产权结构。

第三,从法律上明确商业银行的出资者权利,解决现有的国有商业银行产权主体不明确的缺点。在产权改革的基础上,进一步按照现代商业银行制度的要求组建真正的董事会,并完善董事会内部的各项规则建设。

2 完善对各级代理人即经理的激励机制。为了使银行的各级代理人按照银行的利润目标经营银行,银行的所有者需要将代理人的收入与银行实现的利润相联系。其中一个可行的方法是实行年薪制,这是一种国际上较为通用的支付经理人员薪金的方法。它是对平均主义分配关系的突破,能极大地调动经理人员的积极性,并防止灰色收入和黑色收入,是制止腐败的有力举措。另外,为了使代理人关心银行的长期发展,有效的方法是让他们持有一定的股份,享有剩余索取权。持股可以采取多种形式,如股票期权或员工持股计划。

3 降低信息非对称性,增强透明度。“委托—代理”链条过长导致信息不对称,而信息不对称必然导致道德风险行为。因此,应建立科学的银行信息处理系统。具体措施有:第一,对贷款企业建立科学的信用评价指标体系。目前,我国的各商业银行、政策性银行大都建立了贷款企业信用等级评定和管理办法,但从实际操作的情况看,一是政出多门,标准不一;二是考核不严,主观随意性强;三是社会信用危机带来的消极影响。第二,对贷款项目进一步落实“三查”制度。即对贷款实行贷前调查、贷中审查、贷后跟踪检查的“三查”制度,对贷款实行三查,实际上是对贷款的全过程进行有效控制,是保证贷款高质量的一项重要手段,必须坚持下去。

4 加强对代理人和内部人②的“监督”,完善激励约束机制。加强对代理人和内部人的“监督”可以制约内部人控制现象的产生,提高国有商业银行的经济效益。我们应该强调市场“监督”和社会“监督”的作用。这里的“监督”既包括法律、法规上的约束机制,又包括对内部人隐性的鞭策激励机制。市场“监督”包括:第一,培育经理市场,使在位的银行经理人员时刻面临来自外部经理市场竞争对手替代的压力,并增大其被替代的成本。第二,建立公平、合法、竞争的金融工具和金融服务产品市场。商业银行资产业务和负债业务的发展完全取决于其金融产品、金融工具的开发推广能力和金融服务水平的质量。客户能够根据银行的经营档次决定对其服务的选择,起到“用脚投票”的效果。社会“监督”包括:第一,外部独立审计监督,国有商业银行一般有内部稽核机构,但其运作过程中仍然是人治因素大于制度因素,因此强调外部独立审计监督更为重要。第二,建立信息披露制度,定期向所有者和社会公众公布银行的经营状况和财务情况,通过社会力量增加对银行经理人员工作努力程度的监督。

5 引入外部竞争,促进国有商业银行全方位改革。上述建议都是从银行内部治理方面谈银行的改革,在内部治理无法很快完善的情况下,通过外部治理来替代不失为一好方法,引入竞争便是其中最普遍的一个,银行之间只有相互竞争才能促进经营效率的提高。以产权改革为核心的国有商业银行全方位改革,最终目标是要建立一个银行竞争性的市场(见表1)

随着中国加入ＷＴＯ,金融业的竞争会更加激烈,ＷＴＯ带来的竞争更加具有强制性和约束性。根据《中美世贸协议文本》,中国承诺在5年内使美国银行获得充分的市场准入,地理限制和顾客限制在准入5年内撤消,准入2年后外国银行可与中国企业进行人民币业务往来,准入5年后可进行人民币业务的自由往来。显然,外资金融机构的进入使国内商业银行原有的不良经营状况进一步恶化。所以,加入ＷＴＯ是对中国金融体制改革的强行推进。

[注　　释]

①中国银行因其纽约分行的违规行为,受到美国货币监理署和中国人民银行的联合调查处罚,并为此向中美双方监管当局缴付2000万美元罚款,在迈向国际化的道路上遭受重大挫折。

②在国有商业银行体系中,内部人一般指除所有者—即国家以外的其他各级银行。

【参考文献】

 [1][2]蒋自强,史晋川,张旭昆,金泽荣,郑勇军,郑备军,等 当代西方经济学流派[Ｍ] 上海:复旦大学出版社,2001

[3]康芒斯 制度经济学[Ｍ] 北京:商务印书馆,1981

[4]汪啸林 从委托代理角度看国有商业银行的运作效率[Ｊ] 武汉金融,2001,(12) 38～40

[5]胡乐明,张建伟,朱富强 真实世界的经济学—新制度经济学纵览[Ｍ] 北京:当代中国出版社,2002

[6]Ｒ·科斯,Ａ·阿尔钦,Ｄ·诺斯 财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译之集[Ｍ] 上海:上海三联出版社,1991

[7]巴曙松 中国商业银行体制改革[Ｍ] 北京:建设出版社,1995 [8]于良春,鞠源 垄断与竞争:中国银行业的改革和发展[Ｊ] 经济研究,1999,(8):52