陈晓红, 谢丽辉

【原文出处】经济问题

【原刊期号】200203

【原刊页号】45~47页
【作者简介】陈晓红,谢丽辉：中南大学工商管理学院  湖南　长沙　410083

【中文摘要】随着改革的逐步推进,国有企业委托代理关系也在逐步发生变化,向着产权明晰、政企分开等方向努力。现阶段较为先进的委托代理机制是上海和深圳等地实行的“三个层次、三个分离”的国有资产管理体制,但该种体制仍存在许多问题。我们认为该体制设计的理论基础之一——减弱“内部人控制”与现实有所偏差,国企的主要问题应该是“后行政人控制”。在此基础上,对目前普遍认为影响国企委托代理链条有效性的关键因素提出了疑问,认为是委托代理链条的非经济性失效而不是多环节性造成了国有资本的低效率。最后,针对提出的两个问题,提出了供参考的解决方案。

【关 键 词】国有企业;委托代理;后行政人;非经济性失效

【 正  文 】

一、         对“三级分离”国有资产委托代理模式的再认识

同改革前以及承包制下的国有企业委托代理机制相比,目前上海、深圳等地实行的三级分离模式有了很大进步,最主要表现在创造运用国有产权代表制度,以国有投资控股公司作为国有产权所有者代表,以出资者的方式与被投资企业发生产权关系,与被投资企业形成一种企业性委托代理关系。在国有产权代表制度下,国有投资控股公司作为出资者,通过一定的法律程序,以董事、监事、财务总监等身份,向被投资企业派驻董事、监事、财务总监等共同组成产权代表。国有产权代表按照出资者的意图在企业中行使有关权力,维护出资者经济利益。国有产权代表制度是一个有机的整体,它包括国有产权代表的选拔委派制度、国有产权代表的请示报告制度、国有产权代表的激励约束制度和考核监督制度等, 将国有投资控股公司与被投资企业之间的产权委托代理制落到了实处,解决了国有投资控股公司与被投资企业之间的产权关系软化、产权关系虚设、产权关系模糊等问题。因此国有产权代表制度作为国有投资控股公司与被投资企业之间的载体,保证了企业性委托代理制的实现。

但是,由于国有企业产权的特殊性,目前的这种委托代理机制还存在着很多不足之处,如果处理不好,可能会抵消其优点,使国有产权代理制度丧失生命力。从目前的国有资产管理体制来看,我们必须正确解答以下问题:

1.“内部人控制”是否是我国国有企业存在的主要问题

“内部人控制”是现代公司经济所有权与控制权相分离的结果,即作为产权所有者的股东不具备经营管理企业的专业知识,只能将公司经营管理的控制权交给专职的支薪经理人员,从而造成“经理人的利益在公司战略决策中得到了充分的体现”。(青木昌彦等,1995)另外,股权分散化也造成了所有权与经营权的分离,由于单个的股东不可能支配企业经营,而全体股东也不可能一起来支配企业经营,最好的办法是股东们协商推选专职经理人按照出资者的意志来经营管理企业。对“内部人控制”经典的解释源自青木 昌彦教授,他是从对东欧及独联体国家经济体制转轨过程中企业治理结构问题的探索中深化这一概念的。

一般而言,“内部人控制”是“转轨过程中所固有的一种潜在可能的现象,是从计划经济制度的遗产中演化而来的”。并且体制转轨不仅是从计划经济到市场经济的转轨过程,还是国有企业私有化的过程,“多数或相当大量的股权为内部人持有,内部人利益得到有力的强调”。随着原有国家控制权的弱化直至丧失,政府对企业的传统控制形式因此而解除,“没有任何一个外部当事人拥有决定性的权利,可以因为他们经营表现不佳或道德风险行为而将其解职。”(青木昌彦等,1995)在“内部人控制”下,另一个重要的特征是经理人员与职工成为独立的利益博弈主体,不顾所有者权益而进行的“共谋”正是基于这样的认识。

对比“内部人控制”的主要特征就会发现,以“内部人控制”来解释我国国有企业效益低下显得牵强。首先,尽管我国处于经济转轨时期,但私有化不是我国国有大、中型企业改革的方向,国家依然掌握着国有企业绝大多数股权。其次,我国政府没有丧失对国有企业经营者的控制权,据中国企业家调查系统在2000年对1000家企业所做的调查表明,1994～1999年期间,初次担任企业经营者中的67.7%是由主管部门任命的,职代会选举、上级任命的比例为7.5%,国有资产管理部门任命的比例为1.7%,其他方式占3.0%,而董事会任命的比例为17.3%。对于国有企业经营者的任免,国家仍掌握着决定性的权利。在这种情况下,经营者不必与职工“共谋”。

基于上述分析,可以认为我国国有企业不是“内部人控制”问题,更适当的定义应该为“后行政人控制”,(葛扬等,2000)基本特征包括:(1)虽然政府不再直接管理企业,但可以凭借其所有者身份对国有企业进行行政干预,政府依然可以支配董事会以及企业的生产经营活动;(2)政府注重通过晋升职位、提高收入、适当给予剩余索取权等方式激励经营者,委托代理关系较“行政人控制”下更为完善,但仍存在行政控制的痕迹;(3)经理人员处于企业管理的支配地位,职工的权利依然弱化,没有形成民主管理。

在目前实行的三级分离资产管理体制下,通过资产管理公司或控股公司的设置,在一定程度上避免了政府直接管理企业,但仍不可避免“一股独大”的局面,政府完全可以通过影响控股公司进而影响企业的运作,如果不能解决该问题,企业就无法摆脱“后行政人控制”状态,就没有办法建立真正高效的企业治理结构。

2.目前的委托代理链条的有效性取决于何因素

委托代理链条的有效性既与其长度有关,也取决于链条中每一环节的组合,相对于前者,各环节的紧扣更为重要。由于作为国有资本所有者的全民不能与国有企业的经营者即国有资本的最终代理人直接进行交易,必须先将资本委托给一个专业化的中间代理人,然后再由该中间代理人与最终代理人进行交易,形成了全民——国家政府——国有控股公司——企业经营者这样一个委托代理链条。针对这种情况,有许多学者认为,随着委托代理的环节增多,源自初始委托人的监督和激励的作用衰减也就越多,也就决定了国有资本和私人资本经营效率的巨大差距。张维迎博士曾对其有详细的阐述,“当共同体扩大时,每个委托人分享到的份额减少,同时等级体系膨胀的结果使监督成本提高,因此最优监督积极性下降,代理人受监督下的工作积极性也下降”,“每个下游代理人的积极性一般总小于上游代理人的积极性”。(张维迎,1995)即随着资本共同体规模的扩大,初始委托人的监督积极性和最终代理人受监督下的工作努力程度递减。

国有资本经营的低效率是否来源于委托代理的多环节呢?诚然,监督和激励的作用有随着组织层次的增多而衰减的现象,但如果说国有资本与私人资本经营效率的巨大差距64完全或主要是由于这一原因造成的,则极不符合事实。如果按照这一逻辑,世界500强之中,那些“大可抵国”的巨型跨国公司,其经营效率应该是最低的,但事实却不是如此。也有学者认为,是因为全民不能采用“用脚投票”的方式退出委托代理链条,不能对经营者造成业绩上的压力。但控股公司却可以通过使用其投票权,罢免国企经营者,对其造成压力。可见该理由仍不是国有企业经营效率低下的真实原因。

因此,笔者赞同这样一种观点,“造成国有经济低效率的主要原因并不是国有资本委托代理的多环节性,而是国有资本‘中间代理链条’的非经济性失效”。(李笠农,2000)公有经济的一个主要特征在于其是一种不能在所有权意义上被分解的东西,并不是每一个公民的个人财产的集结,也就不存在一个以每个个体公民为初始资产所有者和初始资产委托人的委托代理过程。初始委托代理环节只能是作为整体的全民与政府之间的一种直接的委托代理关系,“在这种授权过程中只是一种政治性的个人意志的集中过程,而并不是一种经济性财产权的集中过程。”(李笠农,2000)在中央政府与其下属的各级代理人(除最终代理人外)之间的资本委托代理关系,也不是一种纯粹的经济性合约关系,在更大程度上也是一种政治性的权责制约关系,当然,在与企业经营者的最终委托代理环节,应该是经济性的关系。因此,这一委托代理链条能否有效,不仅取决于最终代理人能否有效经营国有资产,更重要地取决于政治体制的性质和效率。在前面关于国有企业“后行政人控制”的论题的阐述中,分析得到国有企业依然没有摆脱行政控制这样一个命题。我们要明确的是企业要摆脱“后行政人控制”并不与委托代理链条前半段的政治性关系冲突,我们要努力作的是通过一定的制度安排提高政治体制的效率,理顺国有资产委托代理的中间链条,并实现国有资产委托代理最终环节的企业性代理,保持全民与最终代理人之间经济性的委托代理关系。

二、         国有企业委托代理关系的改进措施设想

综上分析,国有企业处于这样一个局面中,一方面,为了使企业经营高效,必须使政企分开,使企业摆脱行政控制;另一方面,由于公有资产的特殊性,在国企的委托代理链条的中间环节必须通过政治授权来完成。如果这两个问题得不到有效解决,难免出现国企经营中的种种弊端。首先,由于政企关系尚没有理顺,政府往往通过任免经营者的手段来对其进行约束,这很容易导致腐败的产生;其次,对国企经营者有效的激励约束机制尚没有建立,经济手段和法律手段尚未到位,也难以实施有效的激励和约束;第三,在委托代理的政治授权环节,委派官员既不分享监督经营者行为所带来的收益,也不对其投票后果承担责任,必然出现机会主义行为。企业经营者可能会编制虚假财务报表,假造经营业绩;也可能与上级委托人“共谋”,保护自己的职位,进行不正当竞争;政府官员也可能进行“共谋”,以实现自身效用最大化。

既然国有企业委托代理环节中不可或缺政治授权,那就必须针对其特点,对中间代理人设置代理合约,制定政治性的权责制约关系。授之以权就必须约之以责,将授权管理的国有资产的业绩好坏与官员的政治前途挂钩,消灭“廉价投票权”情况。同时,也要通过健全国企出资人财务监督机制来弥补国企财务监督弱化的现状,使国有企业的经营业绩真实化、透明化、可比化。具体可以通过会计人员委派制、财务总监制或外派监事会制来实施。会计人员委派制可以适用于非企业单位和机关;财务总监制则可运用于大型国有企业和国家控股的上市公司;稽察特派员制可考虑改为外派监事会制,不仅是把政府行为转变为代表国有资本所有者的企业行为,而且更适用于对重点国有企业的监督。

在理顺国有资产委托代理的中间环节(政治性委托代理)后,还必须解决“后行政人控制”问题,否则,政治性委托代理环节效率越高,企业受政府控制程度越高,越难实现自主经营。目前上海、深圳模式中实行的国有产权代表制度,在一定程度上减少了政府对国企的行政干预,但效果不是很理想,笔者认为,我们可以通过以下措施来治理“后行政人控制”问题。

1.                通过产权主体多元化相互制衡各相关利益主体,消除政府对国有企业的行政干预

当然,多元化应该是真正的多个产权主体,在一个国有资产控股公司下控股的各企业法人相互持股并不能解决什么实质问题,依然是一个产权主体——控股公司。这方面,深圳作出了很大的创新。在2000年底,深圳市委、市政府召开国有企业改革发展工作会议,计划3至5年内,完成建立规范的现代企业制度的任务,把全市现有国有独资企业大部分改造为混合所有制的有限责任公司和股份有限公司,实现产权主体多元化;国有控股企业要通过国有资产变现和产权转让等多种形式适当降低国有产权的比重;打破地区、行业和所有制界限,鼓励企业法人之间交叉持股;积极利用境内外资本市场,吸引公众参股;大力推行经营者持股、内部员工持股和股份合作制;积极探索实践国有民营的新路子。

2.                必须树立企业经营者的管理权威

在与国有企业经营者签订委托代理合同后,可以通过激励约束机制使其规范经营,但对于我国的国有企业,一个至关重要的问题就是树立管理者的管理权威。凡经营良好的国有企业如海尔等,企业经营者的权威绝对是最早树立的,这样才可以通过合理规划工作组织,规范劳动者行为以改善生产作业。由于国有企业工人一定程度上是国家规定的终身雇员,拥有对抗管理权威的消极权利,目前广为实行的“按结果付钱”的管理办法的实质也转变为“管理者放弃对劳动行为和生产过程的直接管理和控制,而是通过物质刺激来间接影响劳动行为”。据对几家大型国有企业的实证研究,在依赖“按结果付钱”的方法下,工时定额的确定在很大程度上是由工人的实耗工时决定的,即定额的技术经济合理性在很大程度上丧失了,“劳动定额管理演变成了计算奖金的工具而不再是管理劳动过程和控制生产速度的手段”,“得到发展的是经营者与官方机构就计划指标和资源分配进行讨价还价的技巧。”(路风,2000)

上级主管对管理者的随意罢免也是缺乏管理权威的一个表现形式。对不同类型企业中副经理以上领导被免职的原因调查表明,在国有企业中,“群众不满意”这个原因排在第一位,比重为55.6%,“上级领导不满意”比重为25.4%,“没完成经济指标”的比重只占28.7%。正是管理权威的未能树立导致了国有企业经营者无法完全摆脱政府机构控制,因此,对国有企业经营者授予的经营权必须是完全的权利,经营者可以依靠代理合同对企业的组织、人事等进行任免,对其任免也必须有据可循。

3.        优化董事会、监事会和高级管理团队的责权利和制机制

由于我国国有企业的股权结构不太合理,股东大会也易流于形式,因此,可以在董事会中吸收企业员工、主要债权人和部分经营人员,制衡各方利益。目前,在上市公司中,有许多公司聘请独立董事,以专家身份参与经营决策,在国有企业中也可以采用这种形式,避免重大决策失误。

4.        设计行之有效的对企业经营者的激励约束机制

目前广为讨论的年薪加期权或期股等措施,都可以在经济上给予企业经营者较大激励;同时也要注意采用非物质激励方式,使国企经营者这一称号代表一定的社会地位和荣誉。对经营者的约束要注重控制权配置所起的作用,如果将企业经营者的选拔任免市场化、公开化、透明化,被选为经营者的本身就是一种有效的激励,同时也是有效的约束。

【参考文献】
[1]葛　扬,林乐芬.“后行政人控制”与企业治理结构[J].社会科学辑刊,2000,(4)

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[3]路　风.国有企业转变的三个命题[J].中国社会科学,2000,(5)

[4]何诚颖.我国国有资产管理体制模式的比较与选择[J].中国工业经济,2000,(3)

[5]张维迎.公有制经济中的委托人—代理人关系:理论分析和政策含义[J].经济研究,1995,(4).

[6]青木昌彦,铁颖一.转轨经济中的公司治理结构[M].北京:中国经济出版社,1995.