一、行政组织结构

行政组织结构即行政组织的排列组合，它涉及行政组织的层级化与部门化问题。

（一）行政组织的层级化

行政组织的层级化是指行政组织系统中纵向管理层次的划分，各层级之间形成领导与被领导的关系。

1.行政组织层级化的积极作用

（1）使各级行政组织在相应的管辖范围内实现权力集中，统一领导，统一指挥；

（2）使各级行政组织依据所管事务的具体情况及时做出合理决策，并快速实施决策；

（3）调动行政组织各层级的积极性和创造性，自觉、主动地开展各项工作；

（4）各层级行政首长负责全面工作，有利于培养行政管理人才。

2.行政组织层级太多必然带来弊端，主要有：

（1）导致管理机构多、管理人员多，增加行政费用开支；

（2）增加了信息传递的环节，拉长了信息传递的路线，导致信息传递缓慢，甚至出现信息在传递过程中遗漏、失真和沟通受阻的现象；

（3）拉大了中上层管理人员与基层管理人员之间的距离，易造成行政人员脱离实际、脱离群众现象，助长官僚主义作风。

层级化的主要问题是管理层次的数目必须适当。当然，也不提倡层次越少越好，而应本着精简、效率的原则，以取得最佳的行政效能为尺度，合理设置管理层次。

3.影响行政组织层级设置的因素

（1）行政组织层级的设置取决于组织规模和组织的管理幅度

组织规模主要是指组织管辖范围的大小以及承担责任的多少。在其他条件既定的情况下，组织规模与层级设置成正比例关系，即组织规模越大，层级越多；组织规模越小，层级越少。

管理幅度是指一级行政组织直接管辖的机构的数量，它与组织的层级设置成反比例关系，即在其他条件不变的情况下，管理幅度越大，层级越少；相反，管理幅度越小，层级越多。

（2）行政组织内权责划分程度

（3）工作性质及难易程度

（4）行政领导者的领导能力与水平

（5）组织成员的素质条件

（6）物资设备和技术水平的先进程度

（7）下级单位所在地的集中程度

（8）交通和信息传递状况

（二）行政组织的部门化

行政组织的部门化是指行政组织系统中横向部门的划分，亦即同级机关和每级机关内部各部门间的划分。专业化是现代行政管理的基本特征之一，部门化则是行政管理专业化的具体体现。

1.部门化的积极作用

（1）一个部门只承担相应专业范围内的职能任务，便于行政人员精通业务；

（2）业务相同的行政组织自上而下形成条条管理，便于形成统一的专业管理方针政策；

（3）各部门分工负责，便于各级政府的行政首长集中精力考虑大政方针问题。

2.部门化的局限性

（1）事权分散，容易形成不同专业部门之间的条条分割，各部门之间的协调和沟通困难，容易有扯皮和推诿的现象；

（2）各专业部门自上而下形成条条管理，使行政组织的中下层形成“条块”状态，不便于统一领导，统一指挥；

（3）部门设置的标准难以掌握，专业划分太粗不利于工作，专业划分太细又导致部门林立、机构臃肿，进而使部门之间目标不明确，权责不清楚。

行政组织部门划分的标准主要有四类。

一是按职能划分，即把工作性质相同和工作内容相近的职能任务归一个部门管理，同类行政事务由一个部门承担。

二是按程序划分，从行政管理的运行过程来看，一般要先决策，后执行，决策前、执行后要调查研究，需要信息、参谋咨询和监督。因此，从现代管理的步骤或环节划分来看，每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息和监督等部门组成。

三是按区域划分，即按照管辖区域的界限划分行政组织。

四是按行业划分，即按照行业的不同来划分行政组织。

二、行政组织体制

行政组织体制是指行政组织各层次、各部门之间行政关系的法制形态。它的核心问题是行政权力的分配，即行政权力的名义、实际归属及其运用。行政组织结构所表现出来的层级制的纵向结构和职能制的横向分工，实际上就是行政组织纵向分权和横向分权关系。可以说行政组织结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。

（一）首长制与委员会制

以掌握最高行政决策权的人数为标准，行政组织体制可以分为首长制和委员会制。

1.首长制

首长制是指行政组织的最高决策权由行政首长单独行使，并独立承担全部领导责任的组织体制。美国的总统制是首长制的典型。

首长制的优点是：权力集中、责任明确、指挥灵便、决策迅速、富有效率。

缺点是：个体智慧比不上集体智慧，个人决策容易失误；权力过于集中，不易监督；在缺乏民主、法制的情况下，容易产生拉帮结派、营私舞弊的现象。

一般说来，采用首长制要注意：

一是依法明确行政首长的职务、权力与责任；

二是健全、完善人事选拔、录用、考核、奖惩、罢免的程序与机制；

三是加强民主与法制建设，提高行政活动的透明度；

四是充分发挥智囊机构在行政决策中的功能。

2.委员会制

委员会制是指最高决策权力由领导群体集体行使，并共同承担领导责任的组织体制。瑞士联邦中央委员会是委员会制的典型。

委员会制的优点是：能集思广益，发挥群体的智慧；便于协调各方利益，保证决策的公正性；相互监督制约防止营私舞弊。

其缺陷是：权力分散行使，管理成本较高；职责不清、推诿扯皮、争功诿过；决策迟缓、行动不力；并可能由于法不责众而妨碍行政责任的落实和行政纪律的执行。

采用委员会制要注意：

一是精简委员的数量，控制委员会的规模；

二是健全完善委员会的议事程序与制度；

三是强化委员之间的分工合作关系。

在行政实践中，首长制多用于执行性、技术性、军事性、战术性等事务的处理，委员会制适用于决策性、咨询性、战略性等事务的处理。

（二）集权制与分权制

以纵向权力分配的集散程度为标准，行政组织体制可分为集权制和分权制。

1.集权制

集权制是指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。

集权制的优点是：权力集中、政令统一、层级节制、指挥灵便，便于统筹兼顾、合理配置资源。但权力过分集中不仅会使下级意志消沉，而且一旦权力的行使出现重大失误，就可能严重损害行政组织的社会目的，并抑制组织的持续效绩。如果权力过于集中在中央政府，还不利于因地制宜、抑制地方的积极性和活力，容易忽视地方利益等。

2.分权制

分权制是指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。其特征表现为行政下级在其管辖权范围内、名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级根据具体情况自行其是。

分权制具有灵活性和适应性的特点，因而容易收到因地制宜的功效，同时也有利于培养民主精神、主体意识和工作热情。但分权过甚，也可能破坏政令的统一，出现各自为政、政出多门的现象，从而损害行政组织的整体目标和功能。