| 导论 |
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当前页：第四章——第二节
资本主义国家的国家机构是欧美资产阶级在革命中，推翻封建阶级统治，建立资产阶级共和国取代封建专制国家，按照资产阶级思想家的分权理论原则并把这一原则法制化建立和逐步完善起来的。
一、三权分立与制衡的国家机构组织原则
资本主义以前的奴隶制国家一部分和封建国家的大部分，盛行君主制政体，其国家机构组织原则，一般为君主集权制。按照这一原则，国家权力全部集中在最高统治者君主手中。其国家权力也存在立法、行政、司法的分类，但这三种权力都源于和授自君主，受君主统一控制和监督。君主权力高于一切，君主是国家最高主宰，官僚队伍和官僚机构臣属于君主，是君主的仆人和配备物。从权力结构看，奴隶制国家和封建制国家行政权高于立法、司法权，这种三权关系所形成的权力结构所要求的政权组织形式，是专制型的政权组织形式，其国家机构的体制是君主专制。
资产阶级革命推翻了封建阶级的政治统治，随之也否定了君主专制的国家机构。资产阶级共和国建立后，普遍实行了共和制政体，依据启蒙思想家洛克、孟德斯鸠的分权与制衡学说，形成三权鼎立的权力结构、政权组织形式，三权分立与制衡成为资本主义国家设计与组建国家机构的理论原则和法制原则。三权分立与制衡的基本原则的基本含义是国家权力分为立法权、行政权、司法权三种权力，它们分别由三个不同的国家机关掌握，各自独立行使，形成鼎立之势，而又互相制约和平衡。
三权分立与制衡这一资本主义国家国家机构组织原则和政权组织制度经历了一个逐步发展的历史过程。始初，在封建社会末期，由于资本主义生产关系孕育近于成熟，国王、贵族和市民三者展开权力争斗，出现了等级间结成联盟，相互制约的局面，形成了以等级代表会议为政治舞台的等级分权格局。后来，资产阶级成长壮大，它以由等级代表会议发展而来的议会为阵地，同以国王为代表的封建统治阶级争夺统治，分享权力。在这一历史背景下，１７世纪英国思想家洛克提出了阶级分权学说，主张把国家权力分为立法权、行政权和联盟权，其中以立法权地位最高，由议会掌握，行政权则由国王掌握（联盟权实际为行政权的一部分）。洛克的阶级分权学说的实质是要削弱国王的权力和地位，而让新兴资产阶级控制的议会成为国家最高权力机关，其政治倾向和利益倾向显然在新兴资产阶级一边。其实质是王权、贵族和资产阶级争夺统治权和分享统治权。到１８世纪，法国思想家孟德斯鸠进一步发展了分权理论，他把国家权力分为立法权、行政权和司法权，主张司法独立。他强调，由于任何政府都有腐化的趋向和扩张权力的自发倾向，为了防止专制，应当实行以权力制约权力的政治权力结构。孟德斯鸠提出并奠定了三权分立与制衡理论的基础，其实质是反对和防止国王的专制统治，以保障谋求发展的新兴资产阶级所需要的自由。后来，资产阶级革命推翻了封建统治，建立了资本主义国家，资产阶级在总结反对封建专制统治斗争经验的基础上，各国普遍确认和实行了三权分立与制衡这一国家机构组织原则，即统一的国家权力分解为立法权、行政权、司法权，分别由立法机关、行政机关、司法机关行使，相互制约平衡。这时，这一原则已不再具有等级分权阶级分权的意义，而成为资产阶级一个阶级为防止统治集团中个别人或少数人实行专制统治而作出的政治制度安排，成为资产阶级在国家机构内部协调关系，整合统治力量的方法和手段。
资本主义国家在立国伊始，即实行法治的国家治理形式，三权分立与制衡制度化法制化，成为西方国家建构国家机构的法制原则。在西方各国宪法中，它通常表现为下述几方面的制度设计：（1）由三个不同的机关分别执掌和行使立法权、行政权、司法权；（２）每一个机关都是相对独立的，它们在行使各自分掌的权力时，都不能离开其他机关的协助；（３）每一个机关都拥有防止、抵御其他机关侵犯其权力的法律手段。通过上述三方面的实际安排，实现不同权力的制约与平衡，从而形成三权力分立的权力结构。这种权力结构比专制的权力结构要进步、要民主，在体现民主程度上要比专制前进一步。
需要指出，由于各国的国情不尽相同，三权分立与制衡原则在各国的实施具体形式也不同，从而形成了不同的国家机构体制。比如，美国实行“严格的三权分立”，立法权、行政权、司法权分别归属于国会、总统、最高法院及联邦下级法院，三者之间在宪法上的地位是平行的，宪法没有规制的最高权力机关。而英国则实行以立法至上为特点的“混合权力体制”——议会权力最高，国王在名义上有最高地位，首相和内阁是国王的辅佐，行政与立法分立，但内阁由议会产生，向议会负责，二者混在一起。法国更具特别情形，１９５８年第五共和国采用了“以行政权为重点的分权”——１９５８年法国宪法大大加强了提高了总统的地位，由总统和总理共同连带掌握、行使行政权，同时对议会权力作出了一些限制。
二、主要国家机关
由于各资本主义国家按照三权分立与制衡原则组建国家机构，它们的主要国家机关分别是执掌和行使立法权、行政权、司法权的立法机关、行政机关、司法机关。尽管西方各国在这三个国家机关的设置、运作和相互关系等方面有不同国度国情上的差异，但这三个国家机关在国家机构体系中的基本地位、组织原则和基本职权大体上是相同的。
１·立法机关
资本主义国家的立法机关即其议会（或称国会）。议会是资本主义时代的产物。它滥觞于中世纪后期欧洲某些国家由君主召集的包括僧侣、贵族、新兴市民阶级的代表组成的等级代表会议，这种代表会议被资产阶级代表控制后，逐渐演变、发展为现代议会。作为资本主义国家的立法机关的议会最早产生于英国，后来，在美国、法国及其他欧美资本主义国家普遍建立。英国、美国、法国三国的议会机构和议会制度，是资本主义国家立法机关和立法制度的典型代表。
美国国会大厦
现代资本主义国家的议会，是代议机构，一般由选举产生的法定人数的议员组成。议员有法定的任期，向选民负责。全国议会议员一般是专门职业性职务，领取薪俸、津贴和办公费用，并可雇佣一定数量的工作人员。议员在议会会议期间享有不受逮捕、在议会会议上发言表决，以及在议会外免受追诉等项特殊权利。
现代资本主义各国议会组织结构，一般有一院制、两院制两种形式，大多为两院制。两院制的如英国、美国、法国、德国等。一院制的如瑞典、葡萄牙、丹麦、新西兰等。两院制即议会由两院组成，一般称为参议院、众议院，通称为上议院、下议院。下议院议员通常接选区直接选举产生，名额按人口或选民人数依一定比例分配。上议院议员的选举办法和名额分配，有的实行直接选举，有的实行间接选举，有的国家也有部分任命产生，世袭或当然担任的议员。议会作为立法机关，任何法律均须依法和按法律程序经两院通过。只是下议院一般在提出财政预算议案方面有优先权。同时，两院之间也存在权力之间的相互制约关系，一般下议院权力高于上议院，如下议院通过的法案受到上议院的否决时，如果下议院再次表决通过该法案，该法案即自然成立为法律。这时，上议院的意见对此便无能为力。在独立后实行资本主义社会制度的发展中国家的议会，大多实行一院制。
议会实行两院制还是一院制，各有缘由。实际上，二者都是在一定历史条件下形成的。如英国的议会两院制源于等级代表会议时的贵族院和平民院。美国国会的两院制则是制宪会议时为协调大州与小州之间现实利益的矛盾，和为了防止“立法专制”而选择的一种方案，其目的是协调平衡资产阶级各利益集团和联邦内各不同区域之间的不同利益。归根到底，搞一院制还是两院制，资本主义各国也是从各自本国实际出发的。
资本主义国家议会作为立法机关有较宽泛的权力，各国宪法规定的职权不完全相同，其主要职能职权大致可以概括为立法权、财政权、监督权三项。
（１）立法权
立法权即以国家名义制定、修改、废止法律的权力。这是议会最基本的权力，通过这项权力的行使，资产阶级的意志通过立法程序上升为国家意志，成为全社会的行为规范规则。其立法程序是：提议——审议——通过——公布。提案权又称创议权；创议权有的国家专属于议员（如美国），有的属于政府和议员两方面（如法国、德国、意大利等）。立法程序中，核心是审议和表决通过法律草案，这是议会立法权的最重要表现。议会在审议重要议案时，一般可举行听证会，听取政府官员和有关公民的意见再经议员展开辩论，然后表决以多数通过。公布法律的权力则归于国家元首。
（２）财政权
财政权即财政同意权，是议会控制政府税收和开支的权力。其主要内容是审议和批准由国家行政机关编制的预算案、赋税案、公债案以及其他有关公民负担的财政案。上述几方面的议案经议会通过即为法律形式的法案，政府方可执行，政府开支则只限议会同意的范围以内。这就是说，政府必须根据议会授权才能征税和支出，未经法律拨款，政府不得从国库开支。国家预算法律，通常以适用一年为限，这在西方各国已成惯例。财政同意权是资本主义国家通过议会防止政府滥征税、乱开支、加重企业和公民个人负担的有力措施。因为政府收支反映着政府的政策倾向，所以这项权力也表现出议会对政府财政政策的监督。
监督权即议会对政府及其政策和政府官员行为进行监督的权力。对政府的监督主要表现在以下四个方面：
一是决定和监督政府的组成。这在总统制国家和议会制国家具有不同情形。在实行总统制的美国，总统非由议会选举产生，总统组织、领导政府，在组织政府的过程中，总统提名的政府高级官员，必须经过参议院同意后才得任命。在议会制国家，由议会选举产生政府首脑（总理或首相），由政府首脑再组织政府。一般政府首脑由议会中多数党领袖担任。
二是在议会制国家，议会拥有倒阁权，即通过对政府不信任案使政府集体辞职。政府向议会负政治责任，政府的总政策和施政纲领必须获得议会多数的支持。当议会不同意政府的政策时即可追究政府的政治责任，这时，政府或者集体辞职，或者以解散议会的方式，通过选民重新选举议会，对议会与政府的“冲突”作出最终判断和选择。对政府的不信任案一般是由议会下议院通过或否决。
三是行使弹劾权，即议会对政府高级官员个人的犯罪或严重失职行为进行控告和制裁，追究其法律责任，罢免其职务或判罪。弹劾案通常由议会或议会下议院通过决议提起弹劾起诉，再由相应机构（英国是上议院、法国是高等法院、美国是参议院）进行审理并裁决。
四是行使质询权，即议员对政府的政策和政府成员所管理的事务提出口头或书面询问，要求有关者解释和答复。
美国参议院审理克林顿弹劾案
２．行政机关
资本主义国家的最高国家行政机关即中央政府，一般由政府首脑和各部部长组成。通常称为内阁，所以组织政府常称作“组阁”。但是，内阁也常用以指称政府首脑和政府重要成员组成的核心决策中心机构。
现代资本主义国家的政府权力由宪法和法律规定，受宪法和法律以及议会、司法机关的制约。其职权主要有如下五个方面：
执行法律是政府的基本权力，即维护宪法、执行法律的权力。议会制定的法律，只规定有关事务的一般规范，通常由议会授权政府补充必要的实施细则，为此，政府有权制定相应的规章、规则、条例，这些一般与法律具有同等或相关的效力。这种行政立法权称为委托立法权。
（２）管理全国公共事务和行政事务
管理全国公共事务和行政事务是政府职权中范围广泛、复杂纷繁的一方面职权，而在中央政府和地方政府的管理权限上有明确划分。中央政府的管理权限涉及国家的内政、外交、军事等各个方面，包括管理重大全局性行政事务和调控社会经济活动。地方政府一般只管理内政事务，没有外交权和军事权。
（３）处理对外关系事务
处理对外关系事务即外交权，包括制定外交战略和政策、与外国建立外交关系、谈判和缔结条约和协定、参加国际组织和国际会议、指导外交机构和驻外使节的活动等。政府的外交权一般要与国家元首共同行使，并受议会制约。如缔约，由政府负责谈判条约内容，磋商条约的细节和文字，由国家元首代表国家签署，经议会批准生效。
（４）军事权
政府的军事权包括领导国家武装力量的建设及其军事行动，制定军队编制，组织军队训练和装备，组织武器研制、制造和采购，以及军队的调遣和指挥，等等。西方各国多以国家元首为武装力量最高统帅，但在议会制国家，国家元首的武装力量统帅权只是名义上的。而在总统制国家，因国家元首兼政府首脑，武装力量统帅权和军事指挥权属总统一人。但是，无论哪种体制，政府的军事权均受议会的制约，如军队编制和军事预算须经议会通过。在战争问题上，各国一般区分为宣战权和军事指挥权，宣战权归于议会，议会通过决定，再由政府组织实施。
（５）立法参与权
立法参与权即政府有权参与立法程序，由此构成行政机关对立法机关的制衡。主要分为两方面：一是立法创议权，适用于议会制国家，包括创议修改宪法和制定普通法律，以宪法修正案和法律草案形式提出。在总统制国家，总统和政府无权拟定法律草案，总统的立法参与权限于指导立法，即可以以国情咨文或专门咨文形式提出立法纲领和立法计划。二是法律否决权，其在公布法律的程序中体现，适用于总统制国家。如美国总统同时又是政府首脑，如果他拒绝某些法律，可以将否决意见书连同法案一起退回国会，如果国会两院以三分之二多数再次通过该法案，法律即成立并生效。
４．司法机关
在资本主义国家机构体系中，司法权的行使属于法院，但采用狭义上的司法权概念，主要指审判权和法律解释权。而检察机关归属政府领导，总检察长通常为内阁成员，充当政府法律顾问，代表政府出庭参加诉讼。检察官受总检察长领导，但在对案件进行调查时享有独立行事权和保障。基于上述司法体制，司法机关的职权主要有如下三个方面：
法院审理的各种诉讼案件，主要包括刑事案件、民事案件、行政案件、选举案件等。在司法诉讼中，法院的职能是适用法律，即按法定程序通过审理认定案件的事实，依法作出裁决。审判权为法院所独有，其他国家机关不得侵犯。
（２）处理某些非诉讼性事务
法院处理某些非诉讼性事务，主要指某些民事法律关系由法院执行，保证，监督和公证，如登记财产、公证结婚、检验遗嘱、处理遗产、公布失踪和死亡、指定监护人和保护人等。
（３）违宪审查
违宪审查是由司法机关审查和裁决国家机关的行为是否违反宪法，审查对象包括立法机关制定的法律、法令，政府根据法律颁布的行政法规、发布的行政命令以及采取的行政措施。
资本主义国家行使违宪审查权的机构有两种类型，一为由普通法院行使违宪审查权，如美国、日本、加拿大、澳大利亚及拉美一些国家；一为由专门的宪法法院行使违宪审查权，如意大利、德国、法国、奥地利等。各国司法机关行使违宪审查权的方式有“事后审查”和“事前审查”两种。“事后审查”以美国为典型，其法院不主动审查议会通过的法律、法令和政府的命令、法规，法律生效后，如未遇有具体诉讼案件，也不主动审查，只在通过审理具体诉讼案件时就其适用法律是否违宪作出裁决。法院认为有关法律违宪，亦不直接宣告撤销或废除违宪的有关法律，只宣布“不执行”或“拒绝执行”——即意味着这条法律实际上已废止。“事前审查”（又称“预防性审查”）以法国为典型，宪法法院——宪法委员会在各项组织法颁布前，议会两院内部规则执行前，均予以审查，裁决其是否符合宪法，不论其是否发生争议。议会的其他立法，在颁布前如发生争议，总统，总理，议会两院议长，６０名议员，均可提请违宪的法律不得公布。
资本主义国家司法机关在司法实践中逐步形成一套司法原则和司法制度，主要有司法独立原则、无罪推定原则、不告不理原则，辩护制度和法官保障制度。在这些原则和制度中，司法独立原则是最重要的基本原则，其他原则和制度都是保证“司法独立”的实现和体现“司法独立”的。所谓“司法独立”是指法院和法官只服从法律，独立行使司法权。其具体涵义有三个方面：一是司法权由法院和法官独立行使，不受立法机关和行政机关的干涉，法院和法官的审判活动只服从宪法和法律：二是一个法院的审判活动不受另一个法院的干涉，上级法院对下级法院亦然，只是可在其判决作出后，依上诉程序或上告程序变更其判决；三是法官在审理过程中坚持独立，不受各方意见包括检察官起诉的影响，法官按照“自由心证”原则办案，即法官凭自己的“良心”审理案件，行使司法权力。
司法独立原则及其他原则和制度，对于保障资本主义制度下人身和私有财产权利，维护资本主义市场经济所需要的社会秩序，起了积极作用。当然，资本主义国家的司法机关是实现资产阶级阶级统治、政治统治的机关，其法律是维护资本主义社会的经济、政治、社会关系的行为规范和规则，其司法原则和制度，是以其国家强制力为保证，主要是为维护整个资本主义社会制度，为维护资产阶级的整体利益服务。
