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当前页：第四章——第一节
第四章 国家机构
国家机构是公共权力的载体和公共权力运作的政治组织系统。它是阶级统治、政治统治体系的核心，是国家进行经济管理、政治管理和社会管理的组织保证。国家机构是全部政治中最本质的东西。国家是文明社会的概括，这种概括集中体现在国家机构的设置和活动上。在这个意义上国家机构是社会的正式代表，是体现国家本质和执行国家基本职能的组织表征和保障。国家机构的研究不仅在理论上更在实践上具有政治发展的重大意义。
第一节
国家机构的含义、构成、
人类社会自从有了国家，便有国家机构。在各个历史发展阶段上，在不同的国度里，各个时代各个国家的国家机构的面貌不尽相同，其结构和组织结构关系也有相当的差别。但纵观历史、横看世界各国，我们可以为国家机构的涵义作这样的界定，即国家机构是国家机关体系的总和、包括全部中央和地方国家机关。在现实上，它是实现国家权力、执行国家职能、进行日常活动的组织体系。为了全面深人领会国家机构的这一界说，这里作如下的说明。
１．国家机构的必要性重要性
国家机构是一个国家的统治阶级掌握和行使国家权力的需要。国家的历史表明，任何一个国家的统治阶级，都要通过掌握和行使国家权力以实现其阶级统治，离开了国家权力，任何政治统治都是不可能的。统治阶级要掌握和行使国家权力，就不能不凭借一定的权力设施，就是说要设立一定的行使权力机关，这些权力设施、行使权力机关，即各类国家机关，全部国家机关的组合并运作就是国家机构。国家机构对于统治阶级来说，是历史规律所使然，是绝对必要的和极其重要的。公共权力在每一个国家都存在。构成这种权力的，不仅有武装的人，而且有物质的附属物，如监狱和各种强制措施。就是说，国家机构为国家政治生活所必需。其重要性如中国古人所云“赤手空拳无以驭天下”。
２．国家机构的组织体系结构性
国家是阶级统治政治统治体系。由此决定国家机构具有组织体系结构性。任何一个国家的国家机构都不是各个国家机关的简单排列组合，而是一个复杂严整的权力组织体系，形成一个有机整体。各部分国家机关是统一的国家权力的分工部门，国家机构则是由各类国家机关按照统治体系的总体要求和一定的结构组织形式组合而成并按一定原则规则运作的。各种不同国家机关在相互关系上（包括组织关系和功能职能关系）存在着有机的联系，共同地组成一个实行国家统治的统一整体。每一个国家机关虽然也有自己的组织体系结构性，在自己的范围内也是一个整体，但它相对国家机构整体而言，是一个局部，好比国家机构是一部机器，国家机关是国家机构这部机器的零部件。因此，不具备组织体系结构性不成其为国家机构，至少不算是健全的国家机构。
需要指出，与国家机构概念相关，还有一个政府机构概念。在以往的和现有的政治学理论中和实际政治生活中，有人在习惯上把政府作广义和狭义的分别。所说的广义上的政府，是指包括立法机关、行政机关、司法机关等所有国家机关在内的国家机构整体。所说的狭义上的政府仅指国家行政机关。在现代当代，人们使用“政府机构”概念时，多指狭义上的政府，即国家行政机关。还有更狭义上的政府，是仅指最高国家行政机关，即中央国家行政机关。
３．国家机构是一个动态功能组织系统
任何国家机构都是一个动态功能组织系统。因为，国家机构担承着实现国家权力、执行国家职能、进行日常国家管理的繁重任务。国家机构要完成这样繁重的任务，必须在机构内部合理配置和调动人力、物力、财力，进行信息交流和安排好时间与把握时机；必须很好处理和调整各部分国家机关的相互关系，使之既有分工，又能统一、高效地运用、行使权力。同时，在机构外部，适应社会发展和需要调整职能，发挥国家机构对社会进行全面系统管理功能，并持续地保持国家机构的动态运作的活力。
二、国家机构的构成
事实上，国家机构发展历程表明，无论什么时代也不论何种性质的国家，这个或那个国家的统治阶级都要依照法律和运用法律手段对整个社会进行强制性的管理，因此就需要设立一定的机关来制定法律和监督法律的实施，同时由一定的机关执法、司法，依法处理案件，对纠纷和争议进行裁决，因而上述三种主要的国家机关在一切国家都是存在的，并且按照一定原则处理它们之间的相互关系。而且，由于对内对外行使国家权力的需要，每个国家都要设定一个机关作为国家对内对外的最高权威代表，这个代表即国家无首。从２０世纪现代国家历史进程看来，立法机关、行政机关、司法机关共同构成国家机构的最基本的主要的组成要素，其中缺少任何一个组成要素，国家机构的体系体制和系统结构都算不上是完整的，因而就不能顺利地履行国家职能，统治阶级也就不能实现它的阶级统治、政治统治。
当代世界各国的国家机构，主要是由以下三种主要国家机关构成的，这一基本构成组织模式，一切国家概莫能外。
１·立法机关
立法机关是行使立法权的国家机关，即有权审议、制定、修改和废止法律以及进行执法监督的国家机关。国家立法机关的基本职能是立法和执法监督。它所制定的法律是体现国家意志并具有法律效力的规范性权威性文件。法律规范与一般社会规范不同，是一种具有国家强制力和约束力的特殊规范。
一个国家的最高立法机关，通常是处于最高国家权力机关的地位，因此，它对行政机关、司法机关起更大的制约作用，是国家机构的最重要组成部分。
２．行政机关
行政，含有“执行”和“管理”两方面的含义。在国家机构各国家机关分工组织体系中，执行是指执行立法机关制定的法律和决定，管理则是指管理国家内政、外交、军事等各方面的事务。国家行政机关即负责拟定和执行法律、制定和执行国家政策、管理国家对内对外事务的机关。最高国家行政机关即通常所说的中央政府，它负责制定并组织实施有关全国的政治、经济、文化、外交、军事等一切内政外交的重大决策和政策。国家行政机关面向全社会进行全方位全天候的日常管理，在国家机构组织体系中处于关系国家安危、社会发展、国计民生和国家的国际地位的地位。最高国家行政机关是国家机构的关键组成部分。
司法机关是代表国家行使司法权的国家机关。对于司法机关有狭义和广义两种理解和权限设定。狭义的司法机关仅指行使审判权的机关即法院；法院代表国家依法审理各种民事案件和刑事案件及其他某些特别案件，并作出判决。法院一般划分不同市级，如初审法院、上诉法院和终审法院。广义的司法机关除法院还包括行使法律监督权的检察机关；检察机关的主要职责是对刑事案件进行调查并代表国家提起公诉，追究被告的刑事责任。由于各国国情的不同，或取狭义司法机关概念或取广义司法机关概念，具有不同的情形，但司法权除审判权也包括检察权的法理认知却是大多大致共识的。
国家机构作为公共权力机构不同于一般的社会公共机构，它具有以下几个主要特点
１．阶级性
国家机构的阶级性是不言而喻的。国家机构作为阶级统治政治统治的组织实体，是由在社会中在经济上占统治地位因而也在政治上占统治地位的阶级所组建、掌握和运用来为维护其在经济上政治上的统治服务的，为维持统治阶级所必需的社会秩序服务的。国家机构的存在和全部活动都具有显明的阶级倾向和政治倾向。国家机构的阶级性不是由统治阶级的全体成员来掌握和运用国家机构体现表现的，而只能由它的少数优秀分子进人国家机构来操作这整套机构，组成国家统治集团来运作这套机构。国家机构的鲜明阶级性集中体现和表现在国家统治集团身上。
２．社会性
国家机构的社会性，从根本上说来是由国家机构执行国家基本职能决定的。国家基本职能一是政治职能，一是社会职能，而且政治职能是以社会职能的实施实现为前提和基础的。否则，统治阶级的政治统治就会变成一句空话。正因为这样，国家机构一般以全社会正式代表身分，以全社会的名义进行活动。诚然，国家机构是阶级统治政治统治的组织，不是超阶级的代表全民意志的机构。然而，国家在全民族的意义上还具有民族国家共同体这一重性质，因此，国家机构以全社会名义进行统治、进行活动，意味着代表政治国家名义意义上的统治阶级利益和民族利益和全社会某些方面的共同利益。此外，国家机构的活动涉及社会的全面管理，涉及到全国一切地方和全体居民。而且，国家机构的生存与活动，其全部费用是由全社会负担的，它的一切活动开支及其工作人员的薪俸都是由国库支付的，而国库收人的来源则是通过税收等手段由全体社会成员提供。这一切都表明国家机构具有社会性。
国家机构是统一的整体，是有机构成的政治组织体系。组成国家机构的各个国家机关既不是各自孤立的，它们相互之间也不是分离的或对立的。它们既各自分立又密切联结，既各自分工又相互配合，既分权行使又统一为一个国家权力系统。为了贯彻、体现统治阶级的统一意志，各个不同国家机关从根本上说是相互依赖、相互合作，并形成领导、指挥和操作的网络，是完整的政治组织系统和政治权力运筹系统。
４．强制性
统治阶级通过国家机构的活动普遍地约束全体社会成员，包括国家公职人员在内的一体一律遵守根据统治阶级需要确定确立的各种社会规范，把各种社会矛盾维持在“秩序”的范围内。这样做一是依靠法律强制，一是依靠暴力强制。法律强制即国家机构制定和执行法律、法规，惩罚犯罪，制裁违法行为，要求所有社会成员一律遵守。暴力强制即暴力机关（如武装力量、警察、法院、监狱）对居民中那些危害国家安全、侵害人民生命财产、破坏公共事业的刑事犯罪分子依法予以打击、惩治。一般而言，法律强制是普遍适用于所有人，而以暴力强制为后盾的。暴力强制则是直接施用于少数为害社会的严重犯罪分子。
国家机构不是自发产生、形成的，它是统治阶级综合各方面制约国家机构设置的主客观因素，根据国体政体要求，按照统治阶级意志和一定组织原则，编制、组织和建构起来的。
国家机构的设置不是任意的和随意的，其设置受到一些主客观因素的制约。统治阶级设置国家机构一般要充分考虑到这些主客观制约因素，主要有如下几个方面：
国家机构是国家政权本质的实体体现和表征。一般而言，国体的性质决定国家机构的性质，决定国家机构设置和国家机关划分及相互关系的基本原则。国体相同的国家，它们的国家机构性质相同，其担负和执行的政治职能在本质上也相同，因此，国家机构的设置和国家机关划分及相互关系的基本原则也大体上相同。反之，国体不同，其国家机构的性质具有根本区别，这种区别特别是反映在国家机关的划分及其相互关系上面。
统治阶级的统治方式主要是其政治统治方式，包括国家治理形式、国家结构形式、国家管理形式。这三种形式都影响国家机构的设置。其中，国家治理形式，即实行法治还是人治，是主导性制约因素，而国家管理形式即政体，直接制约国家机构的设置。因为，国家政体体现一个国家的横向权力结构和权力分配关系，而且国体相同的国家可以采用不同的政体，它在实际上决定着国家机构设置和权力配置及权力运行机制的特征，包括设立哪些国家机关、各个国家机关在国家机构体系中的地位以及这些国家机关之间权力、职能的划分及其相互关系，等等。国家结构形式直接决定中央国家机构和地方国家机构的关系，间接地影响到国家管理形式特别是中央政府与地方政府的管理体制。以上这三种形式一定是综合地制约一个国家国家机构如何组建的。
（３）国情诸因素的制约
国家机构的组建，一般预先要有方案，方案的拟议确定，必须与国度国情相适应，受国度国情诸因素的制约。
历史和现实表明，不同国度有不同国情，其所面临的经济、政治、文化、社会等方面的形势、局面、问题不同，国家在一定历史时期内需要完成的总任务和国民经济与社会发展的目标不同，因此，国家机构需要承担和执行的政治统治与社会管理的国家基本职能的具体内容和重点也就不同。这些不同的地方，都制约和影响着一个国家国家机构的具体安排。特别是国家的总任务和具体任务不同，就需要在国家机关的结构性划分和部门与层级性划分以及职能方式转换性划分等方面，精心设计，周密组织。
同时，还要考虑到一个国家的自然与人文环境条件，诸如历史状况、文化传统、种族民族、物质文化发展水平、人口数量与素质、疆域与资源，以及国家面对的国际环境。这些因素，也都会对一个国家的国家机构设置发生影响。
２．国家机构设置原则和形式的差异性
国家机构的设置或组建是统治阶级按照自己的意志，在一定的理论原则和法制原则指导和确认下，进行周密政治设计的国家自主行为。理论原则确定国家机构总的框架及国家机关之间的相互关系，即国家机构体制；法制原则则规定理论原则法制化的具体要求，即国家机构制度、规则、国家机关的权限、职能、责任与编制，以及各国家机关之间相互关系体制与机制。不同历史类型国家统治阶级组建国家机构的理论原则、法制原则是不同的，但是，任何国家的统治阶级总是根据最有利于巩固、维护、完善本阶级统治需要，遵循一定的理论原则、法制原则去建立自己的国家机构的。
构成国家机构的各个国家机关的具体设置和形式，在不同国家会有种种差别，不会完全相同，甚至完全不同。一般而言，任何国家国家机构都是由立法机关、行政机关和司法机关构成，体现国家职能的一般需要，这是一般规律性表现。但是，这个一般规律性在不同时代不同国家的现实体现却存在着差别，即主要国家机关在不同国家的设计和采取的结构形式是不同的。比如，当代各国，同样是总统制，有独任总统、双任总统（国家元首和政府首脑）、总统总理分任结合总统，有实权总统也有虚位总统。又如，同样是立法机关，有的是两院制结构，有的则是一院制结构，两院制的两院关系和政治机制也不尽相同。此外，即使在同一个国家，在其不同时期，国家机关的设置，其地位、作用、形式也是有变化的。
在不同的国家，各国家机关之间的权力划分和分配、地位和作用、职能和职责，以及相互关系机制，也是有一些差别的。比如，同样是国家行政机关，有的国家由政府单独行使行政权，有的国家则由国家元首直接领导政府，有的国家由国家元首和政府共同或连带行使行政权。质言之，各个国家的国家机关如何产生，权限和任职期限，各国家机关的相互制约体制、机制、形式和程序，它们之间如何相互依赖、相互配合，在不同国家是不尽相同的，在同一国家也由于社会与政治、经济体制的变动而有所更革。
