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当前页：第四章——第三节                                     

第三节 社会主义国家的国家机构

第一节

第二节

一、国家机构的组织原则——民主集中制   

１．民主集中制原则的由来

民主集中制原则最初和后来是作为无产阶级政党组织原则提出和运用的。马克思、恩格斯在领导和参与建立建设无产阶级政党的过程中，形成了民主集中制思想，并把它作为第一国际的组织和活动原则。列宁在领导俄国革命和俄国无产阶级政党建立建设中，也明确地主张实行民主集中制。民主集中制原则运用于无产阶级国家政权建设并确定其为国家机构组织原则是经由巴黎公社委员会组织原则——“议行合一”发展来的。

马克思在批判资产阶级政治思想和资本主义国家三权分立与制衡政权体制、权力结构和国家机构机制的过程中，总结巴黎公社政权建设的历史经验，提出要用议行合一原则代替分权与制衡原则。巴黎公社的无产阶级政权机关是公社委员会，公社委员会统一兼管和同时行使立法权和行政权，即公社委员会是立法机关与行政机关合二而一的，公社市政委员既参加委员会制定法律和作出重大决定，又担任各部门委员会委员，直接组织执行公社委员会制定的法令和决议。巴黎公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。就是说，巴黎公社委员会这一无产阶级政权机构的组织原则是议行合一。

议行合一原则具有三层含义：（１）议行合一以否定、替代资本主义议会制的三权分立原则为前提；  （２）在国家政权机构组织的意义上，议行合一不是行政机关和立法机关在组织形式上的简单合并，而是两种国家权力和职能在职掌、从属上的集中统一；（３）议行合一即公社委员会兼管行政权和立法权，两权兼管是由人民选出的代表机关统一行使国家权力，这种人民代表机关既是权力机关又是工作机关。

议行合一原则中已包含了民主集中制思想内容，或者说，巴黎公社委员会无产阶级政权机构组织的经验已经包含了民主和集中两个方面，即一方面，公社委员全部由普选产生，并随时可以撤换；另方面，由公社委员会集中统一行使权力，并开展各项工作。这两方面结合一体，实际上体现了民主基础上的集中和集中指导下的民主的基本精神。

中国共产党在领导新民主主义革命过程中，在抗日战争时期的抗日民主政权建设中，即确定以民主集中制为抗日联合政府的组织原则。政府的组织形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的。一方面，政府应是能够真正代表民意的政府，即政府得到全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响府的政策。此即民主制的意义。另一方面，行政权力应该集中化，当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意机关通过的方针，其执行必能顺利无阻。此即集中制的意义。１９４５年，中国共产党提出建立新民主主义共和国和联合政府主张：新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。这个制度，既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。这一主张明确指明了人民政权国家机构的建立建设要在人民代表大会根本政治制度框架内，按照民主集中制原则，划分国家机关和确定其相互关系。

中华人民共和国以民主集中制作为国家机构建设的组织原则，这一原则在国家机构的划分和各国家机关之间的相互关系方面主要表现为在人民代表大会制度这一政权组织形式、这一政体、这一根本政治制度的“权力结构”范围内，由人民选举的有一定任期的人民代表组成的人民代表机关是国家最高权力机关和立法机关，行政机关、司法机关由它产生，对它负责，受它监督；权力机关与行政机关、司法机关的相互关系不是平列关系，更不是相互制约或制衡关系，而是决定与执行、产生与负责、监督与被监督的主导与从属关系。其基本精神是人民通过自己选出的代表对国家事务拥有全权；在体制和结构上，它强调社会对公共权力的直接制约，和人民代表大会权力机关对行政机关、司法机关的制约。中华人民共和国的历史和现实表明，坚持实行民主集中制这一国家机构组织原则，是适合中国国情的，具有很大的优越性。

２．民主集中制原则在国家机构中的体现

在社会主义国家，国家机构基本上也以立法、行政、司法三种权力的配置为结构，但其特点或者说与三权分立的区别是，都以人民主权为基础为依归，即三种权力的来源与归宿都是当家作主的人民。社会主义民主的本质是人民当家作主。由此，民主集中制原则在国家机构的设置和组织、权力的运作上，主要体现在下述四个方面（以我国为例说明）。

(1）保证人民当家作主，国家一切权力属于人民，由人民代表大会行使。

社会主义国家是人民当家作主的国家，国家机构的建立和建设，必须遵循人民主权根本原则，以人民民主为基础，获得人民支持和拥护，对人民负责，受人民监督，为人民服务。这具体表现在：全国和地方各级人民代表大会是行使国家权力的国家机关，由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。其他国家机关（行政机关、司法机关等），由国家权力机关产生，对它负责，受它监督。这就是说，三种主要国家机关的关系不是鼎立的，而是由全国人民代表大会最高国家权力机关统一集中行使国家权力，其他国家机关受其制约，从属于它。两者之间的关系不是平列的，而是决定与执行、授权与负责、监督与被监督的关系。权力机关体现人民当家作主，保证人民当家作主，其他国家机关的总体功能是为人民服务，体现为人民公仆。

（２）保证国家机关之间合理分工，协调运作，依法进行权力制约 。

社会主义国家国家权力机关同时也是立法机关，它在行使立法权、重大问题决定权以及执法监督权和对一府两院活动与工作监督权的同时，按照民主集中制原则，对行政权、审判权与检察权、武装力量领导权以及国家元首权都依法明确划分，使各国家机关依法行使各自的权力，在各自职权范围内进行工作。这样，保证国家机关之间实行合理分工，协调运作，并进行有效的民主监督和法制监督，保证国家权力机关集中统一行使国家权力，在各国家机关之间依法行使权力时建立制约机制，既防止权力的分散、无力，又避免权力过分集中，以使整个国家这部机器有活力地运转，便于各国家机关有效地进行工作，并不断提高效率。

（３）保证立法和决策民主化和执行的集中化与分工责任制 。

国家机构的活动实行民主集中制，要民主，更要集中。即国家权力机关制定法律和作出其他重要决定，是集中代表人民的意志和利益，体现人民民主；法律和决策的执行，必须实行政令法令的统一，必须保证行政权、司法权行使的集中统一，并实行行政机关、司法机关的严格的责任制，以保证行政机关顺利高效地工作，严格有效地执行国家权力机关制定的法律和作出的决定，从而使整个国家机构能够做到分工负责，各行其权，各司其职，各尽其责。

（４）保证合理划分中央国家机构和地方国家机构的职权和管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性民主集中制是社会主义制度的组成部分。

按照这一原则，在中央国家机构和地方国家机构的关系上，既要有高度统一的中央集权，又要有适度的地方分权。即在中央集中统一领导的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。既要保证中央权威，使政令统一和畅通，又发挥地方的一定自主性、主动性和积极性，合理地确定中央国家机构和地方国家机构的设置，合理地划分二者的职权范围、管理权限，以发挥全部国家机构的整体效能。

二、主要国家机关

社会主义国家的国家机构一般也由立法机关、行政机关、司法机关这三个主要国家机关构成，但在政权权力结构上具有体现人民当家作主和人民主权的基本特点，即最高国家权力机关同时也是最高立法机关，最高国家权力机关集中统一行使国家权力并行使立法权，全部国家机关都以它为中心为主导并受其全权自上而下的制约构成国家机构统一的整体。以下以我国为例分述之。

１．国家权力机关         

我国的国家权力机关是全国人大和地方各级人大及其常委会。全国人大行使国家一切权力，包括行使立法权。它首先是由人民选举的人民代表组成的统一行使国家一切权力的机关，同时具有立法职能、立法权。作为最高国家权力机关不受任何其他国家机关的限制，不允许其他国家机关与之抗衡。它在国家机关体系中处于最高地位，拥有最高权力，其他国家机关由它产生，对它负责，受其监督、制约。

国家权力机关由人民代表组成，人民代表通过直接选举或间接选举产生，不受职业限制，体现不同民族、性别、宗教、教育程度、职业在人民代表大会代议机构中的代表性。人民代表在代表大会上享有发言和表决不受法律追究的权利以及人身特别保护权利。人民代表是兼职，在会议期间和会外行使人民代表职权，由所在单位给予时间、工资、奖金及其他福利保障。人民代表在代表大会会议结束后，回到所在单位，在生产或工作岗位表现出人民代表的代表性，保持同人民群众经常的密切的联系。

为了保证人民代表的广泛性，人民代表的数量较多，各界别人民代表在代表总数中占有适当的比例。由于绝大多数代表是兼职的，所以代表大会会期较短。代表大会闭会期间，全国人大和县以上各级地方人大设常委会为常设机关。常设机关负责召集代表大会，大会闭会期间，依法行使人大的部分职权。常设机关对代表大会负责，向其报告工作，受其监督。

我国最高国家权力机关的职权广泛，大致可归纳为以下四个方面：

（１）立法权

立法权即制定、修改、废止或补充法律的职权。中华人民共和国宪法对全国人大和全国人大常委会的立法权限划分规定：全国人大有权修改宪法，制定和修改刑事、民事、有关国家机构和其他基本法；人大常委会可制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，还可以在全国人大闭会期间在不同全国人大制定的法律基本原则相抵触的前提下对该法进行部分修改或予以补充。

（２） 决定权

决定权是最高国家权力机关就国家重大问题和事项作出决定的权力。全国人大此项权力的范围包括：审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算和决算（常委会有权审查和批准上述计划和预算在执行过程中所作的部分调整方案）；批准省级行政区的建置，决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平问题；以法律形式决定中央国家机关的组织，等。全国人大常委会有权决定缔结条约和外交协定；规定军人和外交使节及其他各种衔级制度、国家勋章和荣誉；决定特赦；决定全国总动员和局部动员，决定全国或个别省、自治区、直辖市的戒严；在全国人大闭会期间决定宣布战争状态 等。此外，宪法还规定全国人大可以行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权，全国人大常委会可以行使全国人民代表大会授予的其他职权。

（３）任免权                                    

任免权是最高国家权力机关组织其他国家机关的权力，具体指人事任免权。如全国人大有权选举国家主席、副主席、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，根据国家主席的提名决定国务院总理，根据国务院总理的提名决定国务院的其他组成人员，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军委的其他组成人员。还有罢免权，如全国人大有权罢免由它选举和决定的上述人员。全国人大常委会的人事任免权限是：根据最高人民法院院长的提请任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，根据最高人民检察院检察长的提请任免最高人民检察院的副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，决定驻外全权代表的任免；在全国人大闭会期间，根据国务院总理的提名决定国务院的其他组成人员，根据中央军委主席的提名决定中央军委的其他组成人员。

（４）监督权      

监督权是最高国家权力机关监督其他国家机关的权力。这项权力实施的范围包括：通过法定方式的程序，听取由它产生的其他最高国家机关的工作报告，进行审议，提出质询；对其他最高国家机关的工作进行检查、调查、督促和纠正；通过执法检查，督促由它制定的法律和作出的决定的贯彻实施。宪法规定，全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，人大常委会有权解释宪法和法律；全国人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划执行情况的报告，国家预算执行情况的报告；全国人大常委会有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。此外，全国人大及其常委会在必要时还可以组织对特定问题的调查，并根据调查结果作出相应的决议。

２．行政机关

我国最高国家行政机关即国务院，它作为中央政府是最高国家权力机关全国人大的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由全国人大产生，向它报告工作，对它负责，受它监督。地方各级政府由地方各级人大产生，既对产生它的地方国家权力机关负责，也对上级国家权力机关和上级政府负责。在我国，国家行政机关受国家权力机关的监督和制约，不存在国家行政机关对国家权力机关的制约。这是人民代表大会制度决定的，体现人民代表大会制度的优越性。

朱容基总理在十届全国人大一次会议上做政府工作报

行政机关内部运作体制，１９５４年宪法规定采用集体领导制，即政府决策由政府全体组成人员或常务机关集体讨论通过，日常问题由政府首脑决定。１９８２年宪法规定，国务院实行总理负责制。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。由总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理全面领导国务院的工作，召集和主持国务院全体会议和常务会议，讨论决定国务院工作的重大问题，但这种讨论决定不是表决通过，而是经集体讨论，对应作决定的问题，由总理裁定。地方各级人民政府也实行各级行政首长负责制。

我国国务院的职权范围广泛，大致可以概括为如下七项：

（１）行政立法权 。

国务院的行政立法权即根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，以及根据全国人大及其常委会的授权制定暂行规定和条例。  

（２）议案权

根据我国宪法的规定，国务院有权向全国人大及其常委会提出议案。其中最重要的是法律议案，即法律草案由国务院有关部门草拟，经国务院全体会议通过后提交全国人大或全国人大常委会，经立法程序成为国家法律、法令。重要议案还包括由国务院编制和执行，向全国人大或全国人大常委会提交的关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况，以及国家预算和预算执行情况的议案。

（３）行政管理权

国务院的行政管理职权宽泛繁复，主要有：统一领导全国行政机关的工作，宏观管理国民经济与文化及社会事务，规定中央、省、自治区、直辖市的行政机关的职权划分，管理和调整国家公务员的选择和配备，审定国家各级行政机关的编制，任免、培训、考核、奖惩国家公务员，改变或撤销各部委和地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

（４）行政区划管理权

国务院有权确定和管理地方行政区域的划分和建置，根据全国人大批准的省、自治区、直辖市的建置，确定它们的区域划分，批准县、市、自治州、自治县的建置和区域划分。

（５）领导和管理经济和城乡建设权

国务院领导和管理全国经济和城乡建设工作，以及环境保护工作。其职能主要是统筹规划、制定政策、运用政策和信息引导市场，搞好宏观经济调控，依法对市场进行监督，组织协调，提供服务。

（６）社会管理权

国务院的社会管理权力也很广泛，主要有负责维护公共秩序，保护保障公民权利，领导和管理教育、科技、文化、卫生、体育、人口控制等工作，领导和管理民政、公安、司法行政工作，以及少数民族事务和华侨事务等。

（７）行使全国人大和全国人大常委会授予的其他职权

３．司法机关          

 我国司法机关是依照宪法和法律代表国家行使审判权和法律监督权的机关。由审判机关人民法院和法律监督机关人民检察院共同构成，由国家权力机关产生，对其负责，受其监督。法官和检察官由人大及其常委会选举或任免。

人民法院审理民事案件、刑事案件和行政诉讼案件。人民法院实行四级两审终审制，设有基层、中级、高级、最高人民法院。此外还有各类专门法院。最高人民法院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。

人民检察院行使法律监督权，提起公诉，对法院的错误判决和裁定，依法提出抗诉。人民检察院分为最高人民检察院，省、直辖市、自治区人民检察院，地、市、自治州人民检察院，县、市、自治县和市辖区人民检察院。各级人民检察院实行双重领导体制。最高人民检察院是最高检察机关，对全国人大及其常委会负责，地方各级检察院对产生它的国家权力机关和上级检察院负责。最高人民检察院领导地方各级检察院的检察工作，上级检察院领导下级检察院的检察工作。

我国司法机关的活动和工作遵循和执行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针，和如下几项原则：（１）法院和检察院分工负责，互相配合，互相制约原则；（２）以事实为根据，以法律为准绳进行审判、检察活动的原则；（３）司法独立，只服从法律，不受任何行政机关、社会团体和个人干涉原则；（４）在法律面前人人平等，不容特权、不容民族歧视原则；（５）保障诉讼参与人依法享有的权利原则；（６）公开审判原则（涉及国家机密、个人隐私和未成年人犯罪案件除外）；（７）民主集中制即合议制原则。